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拯救海洋:关键在于治理

联合国大会即将召开,世界海洋危机亟待化解。

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图片来源:Alex Hofford / Greenpeace

一年一度的联合国大会即将召开,今年议事日程上的一个重要内容是通过17项可持续发展目标(SDGs),扩大后的全球发展目标将在今年年底取代“千年发展目标”。其中第14个目标是“保护并可持续地利用海洋及海洋资源,以实现可持续发展”。

世界亟需这样一个“海洋可持续发展目标”。海洋面积占地球表面积的五分之四,对人类生存至关重要,但目前对海洋的治理却无序而低效。近几十年来,众多力图遏制全世界海洋退化、恢复海洋健康的治理机制出台,但都以失败告终。

目前海洋面临多元化的危机,包括二氧化碳造成的海洋酸化和海水变暖、管理缺失情况下破坏性非法捕鱼造成的生物多样性丧失和鱼群灭绝、以及塑料碎片等造成的海洋污染。

海洋危机的严重性已经引起了全球性的关注。2012年“里约20+”峰会发表题为《我们憧憬的未来》宣言中强调了“保护并可持续地利用海洋及海洋资源,以实现可持续发展”的重要性。但是,本月伦敦动物学会(London Zoological Society)和世界自然基金会(WWF)发表的一份报告表明,1970年以来,世界上半数的鱼类种群已经消失。更加棘手的是,沿海居民赖以为生的鱼类数量出现暴跌。报告总结认为:“人类的管理不善正在将海洋逼向崩溃的边缘。”

2014年6月,全球海洋委员会Global Ocean Commission)发表的一份高水准报告《从衰退到复》中指出,现有的治理措施非但无法遏制上述海洋衰退的情况,反而使其雪上加霜。该报告对不断加速的海洋退化周期进行了分析并指出其根本原因在于海洋治理的失败,对占地球表面积45%的公海治理的失败尤为显著。报告认为若要保护海洋以及拯救生活在海洋中的生物,就必须克服现有治理机制中的诸多问题,如执法不严、有法不依,对监测和执法的投入不足,地区合作效率低下和基础设施有限等。

 “公海就像是一个治理失败的国家,治理不善以及监管的缺位意味着脆弱的资源得不到保护或正在被白白浪费”,哥斯达黎加前总统、全球海洋委员会联合主席何塞·玛丽亚·菲格雷斯(José MaríaFigueres)说道。他还说:“公海属于我们每个人,我们知道必须做什么,但无法独立完成,当务之急就是要携手合作。”

目前海洋治理的糟糕状况很大程度上要归咎于《联合国海洋法公约》(简称UNCLOS)这部关键的海洋国际法,公约制定于1982年并于1994年生效。1994年和1995年签署的两个附属落实协议则分别对深海采矿及鱼类回游管理做出了详细的规定。

UNCLOS是海洋治理的基础法律框架。不同于联合国的其他公约,它缺乏一个负责执行和监督的独立秘书处,取而代之的是负责海洋不同领域事务的各种五花八门的全球性、地区性和国际性团体。这些团体职能相互重叠或缺乏授权,履职不力。法规和执法缺乏一致性,导致各国可以挑选那些与己有利、在现实中不用负责的规定来执行。

一个关键问题是,公海等国家管辖范围之外海域的治理工作是各部门各司其职,各自独立对渔业、航运和海床采矿等行为进行管理。海洋环境是一个相互联系的整体,任何行为都会对整体产生影响,但海洋治理却是支离破碎,各种机制的相互分离给物种、栖息地和生态系统的保护留下漏洞。目前,几乎没有能够对多元产业行动、海洋酸化或暖化的累积影响进行评估的机制,更不用说对这些影响进行管理。

比如,在公海渔业方面,各国缺乏合作、存在利益冲突、缺乏政治意愿、执法缺乏力度以及出于想要“搭便车”的不正当经济动机而欺骗机制等各种因素使全球鱼类资源面临重重危机。

全球海洋委员会强烈主张全球海洋治理要有一个全新的开始,以应对海洋资源利用所面临的新现实(包括中国作为一个海洋和渔业强国的崛起等),并维护“海洋是全球公共产品,国际社会有共同的保护义务”这一理念。

但是,海洋治理机制的改革面临许多障碍:UNCLOS进行了长期的谈判,说明了它是一个对矛盾重重的国家管辖权和海洋使用权(包括军事用途)精心平衡的成果。许多人担心,任何改革的企图都有可能导致该公约“散架”。中国是世界上最大的鱼类消费国,如今还是一个深海渔业大国。作为UNCLOS成员国,维护海洋的健康能够给中国带来重要的经济利益。但是,另一个重要的海洋国家美国却并未加入UNCLOS,尽管美国政府承认UNCLOS是国际习惯法的一部分。

1990年以来,中国一直是世界上最大的鱼类加工和出口国,同时也是世界上最大的海产品消费国。上世纪80年代,在政府的支持下,中国建造了2000艘渔船,组成了世界上最大的渔业船队。中国近海环境的严重污染和内海的过度捕捞导致国内渔业资源的急剧减少,迫使中国船队不得不驶向更遥远的海域。

关于中国每年确切的渔获量目前还存在争议,但据欧洲议会估计,2000年到2011年,中国渔船平均每年的渔获量为460万吨,其中有310万吨来自非洲海域。同一份报告指出中国渔船的行为并“没有任何文件证明”。中国对国际渔业的参与对国际经济、环境和治理都产生了重大影响。在确保海洋的可持续性和资源的公平分配、以及保护蓝色经济的发展潜力等方面,目前的治理体系都无法令人满意。考虑到蓝色经济对中国的重要性,中国在海洋治理体系改革问题上的立场可谓至关重要。

由于目前海洋治理的失败,UNCLOS的第三个关于公海生物多样性的落实协议面临着越来越大的压力。2015年,联合国大会协商后一致同意2016年开始就国家管辖之外的海洋生物多样性落实协议进行谈判。谈判将涉及的问题包括:公海海域内海洋保护区的划定、监测和维护的安排,一套在对公海生物多样性可能产生影响的人类活动实施前进行环境影响评估的机制,如何让所有国家共享深海海洋生物基因资源带来的利益(如在医药和生物技术上的运用),以及能力建设和信息交流。

去年,中美这两个最大的海洋强国承诺将携手保护海洋,抵御全球气候变化和海洋酸化、抵制不可持续的捕鱼活动、减少海洋污染和海洋垃圾、并致力于在南极洲的罗斯海建立海洋保护区。尽管这些双边协议受到了普遍的欢迎,但如果不进行更加广泛的海洋治理改革,缺乏共同的目标和更有力的协调,这个来之不易的海洋可持续发展目标将难以实现。



翻译:奇芳

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