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非法捕捞需要全球共同应对

“我们的海洋”国际会议即将在智利召开,各国将在应对非法违规海洋捕捞上取得多大的进展?应对可能导致全球渔业资源崩溃的违法违规捕捞,全球需要一致行动。

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图片来源:Paul Hilton / Greenpeace

对全球海洋环境具有重要意义的国际性会议“我们的海洋”于周一在智利召开,联合行动打击过度捕捞及海洋污染将是此次会议的重要议题。
 
政策制定者,学者和非政府组织齐聚智利的港口城市瓦尔帕莱索,共同探讨应对非法捕捞,解决海洋塑料污染、海洋酸化问题,以及应对气候变化的方案。智利外交部长埃拉尔多·穆尼奥斯和美国国务卿克里是会议的主要发言人。

此外,会议还将寻求建立海洋保护区,以保护海洋生态系统。

今年5月,中国几家远洋渔业公司渔船因被发现在西非国家向当事国谎报渔船吨位,引发国内外媒体的广泛报道。中国农业部目前还没有公布具体的处理办法。

此事之所以引起如此大的反响,不仅因为中国在西非的渔船数量和捕捞规模大大增加,和欧洲国家、韩国当年大规模进入西非捕鱼时一样,引来了更多的关注和指责;也因为上世纪50年代以来世界渔业资源大幅衰退,违法违规捕捞成为全球渔业资源管理最主要的威胁之一。中国在公海区域渔业组织的违法违规捕捞记录很少见,但在非洲是个例外:中国在非洲专属经济区海域有462艘渔船,在47个外来捕捞国中列首位,违法违规记录也居于前列。

违法违规捕捞,一般称为IUU捕捞,是对非法、不报告和无监管(illegal, unreported, unregulated)捕捞的统称。世界90%的渔业活动在专属经济区进行,IUU也主要发生在这里。成立于2012年的全球海洋委员会(Global Ocean Commission),在其2014年发布的《从恶化到恢复全球海洋救助方案》报告中说:“IUU捕捞最接近的估值是每年100至235亿美元。”——占渔业捕捞总量的18%。不过由于不报告和非法捕捞的存在, IUU捕捞的确切数量很难评估。

IUU捕捞之所以成为全球海洋管理的主要难题之一,问题正在于此——无法知晓捕捞规模,难以监管,也无法评估实际影响。

前欧盟海洋事务和渔业部委员Maria Damanaki说:“IUU捕捞的危害是多层面的,它给渔业资源造成额外的不可预知的压力,让保护工作前功尽弃,通过不正当竞争扰乱市场,这对合法捕捞者不公平,同时也危害着沿海以捕捞为生的人的生计,对发展中国家而言尤其如此。”

IUU行为范围很广,包括在禁渔期和禁入水域捕鱼,捕获禁捕物种,使用禁用工具如禁止使用的渔具,捕获量超配额,渔船无证照、无国籍,以及使用方便国旗(选择性地使用多面国旗)逃避监管等。

助长了IUU捕捞的因素也很多。例如一些国家不负责任地为渔船发放船旗,却没有能力或者意愿进行有效的监管,给渔船从事IUU捕捞提供了机会——大部分渔船都没有唯一识别标识,可以方便地更换船旗、船主和船名,一些渔船也在被发现IUU 捕捞之后,更改船名或船旗继续捕捞;一些希望约束IUU行为的国家则因为缺乏管理能力和执行能力无法进行有效监管;市场的管理不够严格也给了非法捕捞生存的空间。此外,许多国家(欧盟、美国、中国、日本等)高额的渔业补贴使得一些本来无法盈利的渔船和远洋渔业公司也生存下来,捕捞能力过剩无法缓解,限制捕捞额度和禁渔等管理措施更难奏效。最大的问题是,现在非法捕捞的渔获物还可以通过各种方式进入市场取得利益,例如海上转运船可以搜集多条渔船的渔获物运送上岸,非法渔获混杂其中得以“洗白”。

为了应对非法捕捞行为,联合国粮农组织在1995年10月31日通过了《负责任渔业行为守则》(CCRF),并于2001年在罗马缔结了《防范、遏制和消除非法的、未作报告的及未被管理的捕鱼行为的国际行动纲领》(IPOA-IUU),引领全球海洋国家进行负责任的渔业管理。欧盟,现在也通过贸易制裁的方式来惩罚IUU应对不力的国家,被欧盟列入“打击IUU不力”的国家,其出口水产品不能进入欧盟,其船只也不能到欧盟水域捕捞。

不过,从二战之后开始的近50年无监管、高强度远洋捕捞,已经积累了巨大的捕捞能力,把所有渔船都纳入监管体系并淘汰剩余捕捞能力是一个渐进的过程,违法违规捕捞没有也不可能因为管理的规范化立刻消失。事实上欧洲国家在自己海域渔业资源减少后,也在西非进行了数十年的非法捕捞。

上述中国渔船谎报吨位行为,也是IUU捕捞的一种。中国记者在调查中发现,涉事船只向西非国家报告的吨位大大小于在中国登记的吨位,个别船只甚至少一半以上。船舶吨位是船舱的容积,由船舶所属国根据国际海事组织在1969年出台的《国际船舶吨位丈量公约》计算核定。由于渔业资源衰退,一些国家在渔船数量之外,也通过在特定区域控制渔船的吨位来控制捕捞力度。此外,外国船只需要交纳入渔费用以获得入渔许可证,很多国家以渔船吨位作为一个参数,小吨位就意味着少缴费,西非区域渔业组织常设秘书处干事Ibrahima Sylla Salif对中国记者说。

西非海域是世界上渔业资源最丰富的地区之一,也是非法捕捞最严重的地区之一。绿色和平报告《西非渔业资源之殇》指出,该区域经济水平有限,在渔业管理上的资金和执法投入严重不足,同时又不得不出卖入渔权以获取收入,导致IUU和过度捕捞问题更加严重。不列颠哥伦比亚大学的研究者在2009年曾发表报告称,大西洋中东部每年37%渔获物是来自于非法捕捞,远高于前述世界平均水平18%。上海海洋大学凯原法学院教授薛桂芳也向中外对话证实了西非渔业管理和执法能力的欠缺。

相比专属经济区,公海由于没有直接责任国,且范围太广执法覆盖面积很有限,IUU的管理更加困难。例如,渔船的船旗国拥有管辖的便利,对违法捕捞管制负有首要责任,也通常在公海IUU事件中协助区域渔业组织进行调查和处理。但是在公海发现的IUU 捕捞常常没有船旗,无法判定是哪国的渔船,也就难以实施后续的监管行为。南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)网站显示,截至今年9月18日,CCAMLR在南极大陆周围的大洋共发现IUU渔船17艘(均来自非缔约国家),除了其中7艘(尼日利亚3艘,毛里塔尼亚2艘,坦桑尼亚和伊朗各1艘)以外,其他都没有船旗。包括这些“有主”的渔船在内,大部分渔船在被列入黑名单之后又多次出现在该海域。在印度洋金枪鱼委员会(IOTC)的IUU渔船黑名单上,从2011年9月至今共有54艘船,只有6艘有船旗。

海洋管理和IUU之间几乎形成了一对悖论——资源越少,越要争夺。管理的困境有时也会导致极端的处理方式。为了显示维护渔业资源的决心,印度尼西亚在今年5月炸毁了41艘被印尼海军扣押的非法捕捞渔船,除一艘中国渔船外,其他来自越南,泰国等。这不是印尼第一次炸毁非法捕捞渔船,2014年12月和今年1月,印尼分别炸毁了2艘泰国渔船1艘马来西亚渔船印尼总统佐科自去年10月上台以来实行了“炸毁非法渔船”政策,并声称非法捕捞给印尼造成了每年200亿美元的损失。

但是这种方式并不是普适的,例如惩治公海非法捕捞就难效仿;同时,炸毁渔船不仅需要经济成本,环保组织也批评印尼当局没有考虑渔船燃油泄漏以及碎片会留在海洋中,对海洋环境并无好处。

全球海洋委员会(GOC)提出了希望在船舶管理,海上捕捞,港口卸货和市场端进行控制。例如,不给有IUU记录的渔船登记注册,不发给船旗;公海上可以将商业渔船已经采用的国际海事组织(IMO)编号和追踪系统扩大应用到公海渔船上,给渔船以终身唯一识别号码,并方便追踪渔船位置和识别更换船旗船名后的IUU渔船;加强区域渔业管理机构的监督执法工作;要求所有渔船在公海捕鱼的《联合国海洋法公约》和《联合国鱼类种群协定》,并按照相关规定管理渔船;在港口禁止非法渔船进入,阻止非法渔获物上岸;市场方面也从多角度进行产品来源监督和追踪。从船舶注册到渔获上岸,需要形成完整的防御链条,也需要全球共同行动,任何一个环节的疏漏都可能导致全球行动的失败。

对发展中的渔业大国中国而言,当《中华人民共和国渔业法》最新修订稿正在征集意见中。绿色和平中国海洋项目主任周薇对中外对话说,还是希望中国能够学习最先进的国际管理理念,积极承担更多应对IUU的责任。

不过,上海海洋大学海洋科学学院戴小杰教授对中外对话说,针对过度和非法捕捞的管理措施中,最有效的还是市场端的管理。切断非法渔获物的去路或减少收益,冒险从事非法捕捞的行为自然会减少。

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