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中国环保监测和监察权集中化背后的逻辑

在经济近二十年的自由化高速增长后,中国环保监管权力转向集中化,但新政需要适当的平衡。

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在新的政策下,石化工厂的建设许可将更可能是中央批准,而不地方政府。图片来源:baike

 

在10月29日结束的十八届五中全会上,中共中央宣布要实行“最严格的环境保护制度”。会上提出了多项绿色目标,其中“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”被许多资深观察家视为一项重大举措。对他们来说,这实际上是中国环保领域十多年以来所进行的困难重重的“垂直管理”尝试的最新一步。

中国治理体制的一大特征就是“条块分割”:“条”指的是根据职能进行协调的纵向体系,而“块”则是根据地域划分的横向系统。在这个体制下,一个市级环保局要对两个方向负责,“纵”向是省环保厅和国家环保部,“横”向是市领导班子。正如美国的中国问题专家李侃如多年前所指出的,中国改革初期做的是“增强横向的地方权力而弱化同级纵向部门权力”,这样就让中央职能部委“失去羽翼”,同时地方政府变得更有权力,在其管辖范围内享有更多自由。这样做的结果就是“解放思想”,并且掀起地方经济发展的竞争,这也是过去几十年中国经济奇迹的主要动力之一。

然而,情况在世纪之交开始发生变化。中国经济经过近二十年的自由化和马力全开的高速增长,生态成本变得突出起来。

2006年,中国发生了两起举国震惊的污染事件,不仅是因为其严重性,而且是由于地方政府在其中发挥的恶性作用。事件一,甘肃省的一家冶炼厂造成两千多名村民血铅超标;事件二,湖南省的两家化工厂造成一条河流严重污染,威胁到八万多名群众的饮水安全。最令人费解的是,这两起事件中的企业都被当地政府列为“重点保护企业”。事件一中的甘肃徽县政府甚至为当事企业设置了“安静生产日制度”,未经政府“特许”,任何单位或团体不能到企业检查。时任国家环保总局副局长的潘岳一针见血地指出,地方政府是两起污染事件的“根源”。“ 地方保护主义”也成了那几年环保界的热门词汇。

也正是在这个时期,治理结构的调整开始向中央(纵向体系)回摆。环保系统是从地方政府回收权力呼声较大的部门之一。该系统认为,如果地方环保部门继续听命于当地领导,让其有权任免环保局领导、不给关键职能拨款或者冻结编制的话,中央政府的环保工作日程将受到致命损害。但筹划“垂直管理”(实质上就是权力再平衡)的还不止环保部门。工商行政管理是最早收回地方分支机构管理权的系统之一,垂直管理可以减少执法中的地方干扰,独立行使职能。紧接着,国家统计局也实现了省级以下的垂直管理。事实证明,将统计工作交给地方政府不是个好主意,这导致了地方经济活动的虚报造假

环保系统开始通过规模很小、程度有限的方式进行“垂直管理”的试验。早在2002年,陕西省就实行了市以下环保机构“垂直管理”试点,“清理效果明显好于往年”。但这一试点也遭到了来自各县的抵制,主要是因为随着权力的集中,原本下发到各县的预算也被“上面吸走”了。2006年,国家环保总局采取了一项更加重大的举措,即参照美国国家环保局(EPA)的做法,在全国建立11个地方派出执法监督机构。这些监督中心虽然位于地方,但直接向环保总局报告,经费也来自总局。但作为“派出”机构,它们并未触及地方层面的现有权力,有时甚至被视为干扰地方政府行使其合法权力。

此后,国家环保总局在垂直管理方面没有更多的进展。2008年改设环保部的时候,甚至不得不回避权力进一步集中的话题。推进垂直管理一个主要障碍是对于分散和削弱地方权力的担心。随着越来越多的部门向上负责,可能发生不顾地方需要过度干预行政的情况。更重要的是,中国的环保法规定地方政府对其管辖范围内的环境质量负有最终责任。如果关键的执法权被剥夺的话,地方政府又如何对其无权控制的东西负责呢?

可能正因为如此,十八届五中全会的决议中,环保部门仅有少数具体职能将实现进一步集中化,而这些职能(包括环境监测和监察执法)主要都是让上一级部门促进下属机构尽职。诸如对企业的监管执法等关键职能仍然掌握在地方政府手中, 以便其在地方层面落实环保法规。

自从两千多年前建立中央集权制国家开始,中央和地方的权力拉锯战就是中国政治的一个永恒主题。只要中央觉得其意志存在被弱化的风险,就会出现集中权力的行动。但一些观察家指出,终极挑战实际在于通过地方媒体、舆论和司法制度让地方政府尽忠职守的能力,而非依靠家长式的中央政府来大包大揽。 

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