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巴黎气候协议的范围有多大?

大约四分之一的全球温室气体排放并不包括在巴黎气候峰会将要达成的新协议中,并且迄今许多部门的减排倡议与气候协议的目标并不相符。

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图片来源:Luis Argerich

当法国外交部长洛朗·法比尤斯宣布联合国气候峰会将于12月11-13日这个周末闭幕之时,一个新的气候协议有望诞生。就覆盖的温室气体排放地域面积来看,新的气候协议将远远超过京都议定书。

尽管新协议对世界温室气体排放的监管范围远大于前,但仍有一些关键的排放部门和排放活动没有被纳入联合国气候变化框架公约(下面简称UNFCCC)的管辖范围,并在全球温室气体排放总量中占有较重份额。这些部门将如何尽到应有的排放义务以避免危险的气候变化,值得我们在未来密切关注。

众所周知,农业、航空和航海,以及制冷的氢氟烃(简称HFC)气体造成的排放几乎占全球温室气体排放的四分之一。由于造成这些排放的行业相当复杂,所以UNFCCC框架下的减排行动要么无法开展,要么难以成功。

航空和海上排放

将要达成的巴黎协议无法覆盖民航和海上运输这两个重要部门。1997年京都议定书谈判时,各国无法就减少航空或航海排放的国际措施达成一致,因此授权给联合国下属的国际民航组织(ICAO)和国际海事组织(IMO)处理相关事务。

国际海事组织估计,2012年航运带来的温室气体排放占全球总量的2.5%以上。根据航空运输执行协会的数据,2013年航空业产生的排放为7.05亿吨二氧化碳当量,约占当年全球排放总量的2%。

2001年以来,国际民航组织一直致力于建立一个“以市场为基础的机制”,促使世界各国航空公司减少空中客运和货运造成的排放。但是,目前这个工作还未取得令人瞩目的成果。

“不幸的是,现有的市场解决方案只是着眼于在2020年的基础上遏制未来的排放增长,并通过其他部门减排的抵消作用来实现。我们不知道国际民航组织在2016年的大会之前是否会真的采纳这些措施。”碳市场观察(Carbon Market Watch)政策顾问卡特·沃茨说道。

除了国际机构之外,还有很多国家开展了减少航空排放的行动,但这些行动均是非强制性的。2012年以来,欧盟为进出欧盟的航班制定了排放上限,但由于遭到来自美国、中国和印度等国的强烈反对,不得不暂停了对欧盟之外起飞或降落的航班的类似限制。不过,如果国际民航组织的减排计划不够有力的话,欧盟保留了将重新设置对上述航班排放上限的权利。

为了对海洋污染进行管理,国际海事组织通过了《国际防止船舶造成污染公约》议定书(即《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL)附录一)。据该组织的说法,这些规则覆盖了全世界98%的船只。

该组织拒绝航运彻底减排的号召,声称任何对温室气体进行限排的措施都会损害全球货运和贸易。国际海事组织指出,在现有规则之下,航运在全球总排放中的占比已经从2007年的2.8%下降到2012年的2.2%。而且,该组织已经采取了能效举措,以减少航运的碳强度(即每公里的二氧化碳排放),而不是航运排放总量。

国际海事组织秘书长关水康司在一份声明中说:“全球货运总需求是航运部门无法控制的,这是由全球经济增长所决定的。”

但是,这未能阻止气候团体呼吁航海和航空部门制订绝对的排放上限。

沃茨指出:“在巴黎气候峰会上,UNFCCC应该在具有法律约束力的文件中明确规定国际民航组织和国际海事组织根据其排放比例,制订部门减排目标。这也是大多数国家提出国家自主贡献承诺外应该做的。”

氢氟烃(HFC)

制冷剂氢氟烃是危害最大的温室气体之一。降低氢氟烃生产过程中的排放一直都是UNFCCC的内容之一,但许多化工厂都“逍遥法外”。不过,最近蒙特利尔议定书(一个关于臭氧气体的条约)成员国提出议案,建议为逐步淘汰HFC气体制订一个时间表,从而为减少其危害提供一条更快速也更安全的路径。

据美国国家科学院的估计,HFC排放从2007年的3.03亿吨二氧化碳当量增加到2012年的4.63亿吨,相当于全球总排放的1%左右。增长的主要原因是HFC作为破坏臭氧的氟利昂等气体的替代品在空调中得到愈发广泛的应用。

蒙特利尔议定书”于1989年生效,目的是逐步禁止生产在空调、灭火器以及作为溶剂使用的那些破坏臭氧层的气体,尤其是氯氟烃(CFC)和氢氯氟烃(HCFC)。人们普遍认为该议定书成功地限制了破坏臭氧层的气体的使用,使其最早可能于2020年开始下降。

取代CFC和HCFC的是HFC,尽管对臭氧层无害,却被UNFCCC认定为威力巨大的温室气体。但是,本月蒙特利尔议定书缔约国同意在下一次会议上制订一个时间表,在全球逐步禁止HFC的使用。

“无论气候变化框架公约,还是京都议定书,都没有对这些气体采取任何切实措施。在气候谈判中,二氧化碳是最大的焦点。”设在华盛顿的自然资源保护协会的气候和清洁项目主管大卫·多尼格David Doniger)说道。

多尼格说,蒙特利尔议定书之所以要对HFC进行限制,主要有两个不可抗拒的原因。

“首先,HFC增加的唯一原因就是它可以作为CFC和HCFC的替代品,蒙特利尔议定书是造成HFC问题的始作俑者,它有责任来解决这个问题。”

“其次,我们在UNFCCC的谈判中从未涉及第二层次的各种气体,而这个产业的专家全都站在蒙特利尔议定书这边,这是个范围很窄的行业。”

非政府组织“环境调查局(Environmental Investigation Agency)”的活动家阿德拉·普提讷鲁(Adela Putinelu)指出,结果可能是UNFCCC与蒙特利尔议定书二者进行责任划分。

普提讷鲁解释说:“UNFCCC负责包括HFC在内所有温室气体减排的监测和报告,而如果明年蒙特利尔议定书修正案获得通过的话,它将负责减少HFC使用的实际工作。”

农业和林业

联合国粮农组织的数据表明,2010年到2014年,农林业及其他土地利用造成的年均全球排放为102亿吨二氧化碳当量,占到了人类活动排放总额的近20%。

这类排放包括粮食生产和畜禽养殖(如使用排放二氧化氮的肥料和畜禽粪便及消化中排出的甲烷)、森林用途改变、泥炭地退化、以及火灾等。联合国粮农组织估计,如果不采取更强有力的措施实现减排,到2050年上述源头造成的排放将增加30%以上。

重要的是,农业和林业活动还能吸收或减少温室气体。因此,由于林火造成的森林损失不仅意味着在燃烧过程中产生二氧化碳,还意味着森林吸收二氧化碳能力的丧失。

农林业及其他土地利用排放的部分事务由UNFCCC负责。比如,2013年各国同意建立一个机制来减少森林砍伐造成的排放。但是,各国在如何在保证食品生产不受影响的同时解决农林业排放的问题上并未达成一致。

UNFCCC将交通和氟化气体等关键部门的排放授权给联合国下属机构及现有条约机制负责,这样一来它就能集中力量加快实现工业和发电部门的减排,这是温室气体的最大来源。

这种做法还有很多其他好处,比如在交通排放等问题的处理上可以避开管辖权问题;更重要的是,还可以回避那些政治敏感问题,比如现有的全球食品生产还不足以消除饥饿。

但是,至关重要的是航空、海上运输和氟化气体生产部门的减排必须同步进行,否则就会有越来越多的声音呼吁联合国气候变化框架公约介入,直接对这些排放源进行监管,这很可能带来巨大的成本,包括政治性的拖延和冗长的讨论。



翻译:奇芳

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