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美国的气候承诺能延续多久?

与哥本哈根会议期间相比,这次美国气候行动背后的呼声更为强烈,但是持反对意见的共和党人也在“伺机而动”。

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图片来源:UN Photo/Loey Felipe

外国领导人和气象谈判专家都想知道,面对国会内共和党人以及本党总统侯选人的种种言辞抨击,奥巴马政府是否能在巴黎峰会上坚持自己的气候政策和承诺?这不仅关乎当局政府的信用,更对美国这个世界上有史以来最大的温室气体排放国的国家信用产生重要影响。各国政要齐聚巴黎就是为了解决目前的气候危机,而美国政策的不确定性无疑会为这种脆弱的信任关系蒙上一层阴影。

事实上,奥巴马总统即将在13个月后卸任,而民主党目前在国会两院都处于少数地位。共和党方面现在共有9位候选人角逐下任美国总统。这些候选人中,有人完全否认气候变化,有人认为采取措施应对气候变化不能牺牲经济增长。

短期来看,国会内这些占绝大多数的反对派的影响不小。因为他们采取了一系列措施阻挠奥巴马政府的“清洁电力计划”,削减政府气候政策预算,还终止了奥巴马承诺支付给联合国绿色气候基金的30亿美元资金援助。截至目前,尽管国会中的民主党议员以及一些有同理心的共和党议员都坚决反对上述做法,但是估计接下来几个月还会是一场苦战。

中期来看,美国总统大选选期特别长,要先经过烦恼的全国初选,最后才能在几个关键州的角逐中产生结果。初期选举的重要性在于,最可靠的投票者也应该是各党派最极端的支持者。要想在9名共和党候选人中脱颖而出,就必须提出与奥巴马政府针锋相对的看法,这样才能吸引那些极端的支持者。比如唐纳德·特朗普和泰德·科鲁兹就在这件事上表现得非常抢眼。

长期来看,美国大选的结果至关重要。民主党方面很有可能决定由希拉里·克林顿出任该党候选人,那么她很有可能会继续执行奥巴马政府的政策,不过换作民主党另一位候选人参议员博尼·桑德斯应该也会这么做。

正因如此,明年11月8日的大选也就成了决定美国气候政策坚定与否的重要时刻。像杰布·布什、约翰·卡西克和克里斯·克里斯蒂这样的共和党候选人应该基本不会对奥巴马政府的“清洁电力计划”做出什么修改。而一个比较保守的候选人则可能会把奥巴马的气候政策全盘推翻。

但是保守党想要彻底推翻已有的政策也没那么容易。原因有很多。首先,即便国会中“邪恶派”占了大多数,参议院依旧可以根据宪法规定,允许少数派延缓或彻底阻止全盘推翻政策的行为。比如,可由参议院提出“议事阻挠”(在参议院发表不间断演讲),并将参议院关闭数日。要想达到其他类似削减气候机构融资,或者阻碍政府气候变化应对措施的努力的目的也耗时很长。开支法案的审批要历经好几个月,在这期间留给各方立法者的商榷空间也很大。而且有时还可以从战略上调动各方支持力量,就像以前维护气候适应基金以及目前奥巴马做出的绿色气候基金承诺一样。总之,削减开支从来都不是容易的事。

总之,现有的气候变化应对措施都是经由法院裁决和先前法规认可的,所以想要推翻它们也没那么容易。比如之前环境保护局(Environmental Protection Agency,简称EPA)与马萨诸塞州政府的诉讼中,法庭就裁决联邦政府应当将二氧化碳视为一种影响人类健康的危险污染物。而最近出台的另一项规定也要求有关机构在监管政策损益分析中纳入“碳排放的社会成本”(每燃烧一吨化石燃料产生的影响)。新一届政府想要推翻这一要求恐怕很难,而且还会面临来自非政府环保组织,甚至是加州和东北部六州等比较激进的州政府检察长的法律攻击。

理解奥巴马政府的策略非常重要。奥巴马总统首次上任时就立即表示要积极应对环境变化,但是希望国会能够赋予他相应的法律权利。如果国会方面不行动,他就会自己行动。国会果然一直都没有什么声响,所以奥巴马在第二任期内直接跳过国会采取了进一步措施。

在美国国内,奥巴马政府主要利用“清洁电力计划”推行碳排放削减,目标集中锁定在发电厂,各州的目标任务各不相同。具体采取什么措施由各州政府自行决定。当然,其有效与否就无法保证了。美国的目标是到2025年削减26%到28%的温室气体排放量。要完成这一目标,“清洁电力计划”应该算是目前为止最可靠的政策。美国政府在两年前通过了《清洁空气法》,在这项法规的指导下,如果能尽最大努力,可以完成上述减排目标。但是有些州为了躲避减排任务,转而起诉了联邦政府,但是目前看来他们好像还在负隅顽抗,因为法院也不愿意轻易去蹚这趟浑水。

从以下几点来看,我认为奥巴马政府的气候政策还会延续下去。一是美国大众对于气候变化的态度发生了明显的转变,因为人们已经感受到了周遭环境的变化。夏天变得越来越热、越来越长,洪水泛滥的次数也越来越多,干旱和森林大火的规模越来越大、程度也越来越严重。二是因为教皇佛朗西斯在教皇通谕以及在美国等地的演讲中都指出,应对气候变化是我们的道德责任。教皇造访美国国会也影响了舆论风向,让批评家不能那么轻易地避开这一话题。风能和太阳能等可再生能源的价格越来越便宜,所以应对气候变化已经不再是负担。

白宫方面在过去一年里可谓是“马不停蹄”,但同时也是“收获满满”,因为他们成功说服了其他国家在提交的“国家自主贡献预案”中做出更多的承诺。其中最著名的要数中美两国在2014年11月发表的联合声明。两国的联合声明不仅打破了国家间谈判的僵局,让我们看到国家承诺是可以做到兼顾雄心与不同发展阶段国家间的差异。此外,美国还与墨西哥和巴西达成了类似的协议,并与印度、法国和德国等国召开了多次会议。中美两国在2015年9月发表的第二份联合声明说明,两国作为总排放占世界排放总量近半数的国家,都认识到了双方若能携起手来将会发挥更大的影响。美国所做的上述努力都有助于推动巴黎峰会取得突破。如果各国都能遵守自己的应对计划,全球气温预计上升幅度就有可能从3.6摄氏度下降到2.7摄氏度。

但这并不是说美国代表团这次在巴黎峰会上就能过得轻松。美国方面一直强调要对所有国家的排放情况进行监督,而对于贫困国家提出的气候灾难造成的“损坏和损失”却避而不谈。美国的参议院规则决定了奥巴马当局不可能在巴黎接受任何一个带有法律约束性的文件,所以他们呼吁出台一些自愿性条款。不过他们支持建立各国减排力度的监管、衡量和审查机制,以及未来对目标进行审核的机制,从而督促各国不断加大减排力度(即所谓的‘棘轮机制’)。

总而言之,奥巴马政府需要解决的问题还很多。尽管现有的政策还有待改进,但是奥巴马在第二任期内已经显示出了自己对待气候变化的决心。最近的一项调查显示,美国民众对奥巴马气候政策的支持率很高,因为大家都认识到了气候问题的严重性。如果巴黎会议能取得积极进展,将无疑促进奥巴马政策的延续。



翻译:Estelle

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