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中国气候外交演变:自边缘入主流 由外力至自生

中国在联合国气候谈判中达到了前所未有的参与度,愈发成为发达国家和发展中国家的重要桥梁。

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气候谈判短短20多年历史,也是新兴发展中国家经济高速成长的20多年,尤其是中国,工业化进程使之成为全球第一大排放国,因此在谈判中的角色和策略也随之转换:逐步从防守走向合作,承担减排责任;而作为发展中国家一员,仍为其他发展中国家从发达国家争取资金、技术。即将到来的巴黎气候大会,世界期待中国为控温两度的目标,呈现更积极的态度和承诺。

气候变化成为联合国的议题已经27个年头了。1988年“政府间气候变化专门委员会”成立,中国是成员之一。1992年,各国签署了《联合国应对气候变化框架公约》,中国是缔约国之一。在27年间,中国从一个发展中大国,到全球第一大温室气体排放国,一方面在谈判中争取发展权,另一方面也逐渐从“防守”走向多方合作。

1992年,中国人均GDP仅419美元,能源消费总量10.9亿吨标煤。2014年,中国的人均GDP已经达到7485美元,能源消耗总量也增长到37.5亿吨标煤。虽然经济增速明显高于能源增速,但自从成为全球最大排放国之后,排放一路飙升,已遥遥领先于第二大排放国美国和欧盟28国(见图一)。尽管换算到人均排放,中国仍只稍高于全球平均水平,但近十年来,中国在谈判中所承受的压力前所未有。



抗压和防守

压力在2005年就初露端倪。2005年2月,京都议定书生效,第一承诺期从2005到2012年,随即,各国开始启动议定书第二承诺期的谈判,也就是2012年后的减排方案的谈判,实质上就是发达国家更新减排目标和时间表。但是,在随后的两年时间里,谈判进展异常缓慢。

中美两国的缺席是主要原因。中国自不待言,当初《公约》谈判中,已经将中国划入没有强制性减排要求的发展中国家一组,美国则因国会批准,留在《京都议定书》大门之外。因此,欧盟等发达国家一方面觉得一个失去中美两大排放国的协议,并不具有代表全球的意义,另一方面也担心减排导致的成本提高会削弱自己的竞争力。

从这一年开始,如何让中美两国上船,就成为了谈判最清晰的方向。自谈判伊始,中国就采取了较强硬的谈判立场,并与“七十七国”一起形成“七十七加中国”的组合。“七十七国”中有发展中大国、亚洲和拉美小国、石油国等复杂构成。作为发展中国家里面承压最大的国家,中国与“七十七国”一起,以《公约》中“共同但有区别的责任”的原则,在重大议题上共进退。与欧盟、以美国为核心的伞型国家、小岛国集团和非洲集团等政治集团或联盟,或博弈。其中,发展中国家强调的是历史责任(见图二),工业化国家在过去一两百年中的累积排放,应当率先垂范;而发达国家强调的是发展中当前的排放,尤其是未来的排放趋势。



但是,实战中,小范围的磋商往往比集团博弈更能影响到大局。谈判陷入僵局两年后,不得不加速了。2007年在印尼巴厘岛,经过艰难斡旋,缔约国大会通过一纸“巴厘路线图”,各方同意所有发达国家(包括美国)和所有发展中国家在《公约》框架下,就2012年之后的减缓、适应、资金、技术转让等议题展开谈判,并在2009年底达成一揽子协议,并为此成立了长期合作议题的工作组。所谓长期合作,就是实质上推翻《京都议定书》,在《公约》基础上再开始谈判。因此,中美被成功囊括在后2012的协议主体之下,同时,议定书第二期谈判继续进行,气候谈判进入了《京都议定书》和“公约下长期合作”为题的“双轨制”阶段。

可以想象,在双轨制下,“京都轨”内的谈判观望、拖延氛围浓重,承诺了京都第一期的发达国家并无再次在京都框架下承诺的真实意愿。与此同时,“公约轨”尽管已经成立,却进展缓慢,架子搭起来,却无血肉填充。中国等发展中国家强调,只有“京都轨”中的国家不附带条件率先承诺,长期合作行动才能有实质进展。先有鸡,还是先有蛋,刚刚打破的谈判僵局再次遇到死结。

也是在这一年,一家荷兰机构首先宣布,中国的碳排放已超美国,成为世界第一大碳排放国。脱胎于G8的特中美的“G2”称号开始出现,随着支持应对气候变化的美国新一届总统奥巴马上任,中美在气候议题上的合作也逐渐为国际社会所期待。从某种程度上,中美被看作打破僵局的灵药。

转眼两年,2009年的谈判必须要谈出2012年到2020年减排方案。这一年,全球的气候变化热也达到了高潮。主办方丹麦政府游说了100多个国家首脑大会参会,其中包括中美首脑,规模史无前例。中国在会前首次向国际社会主动提出了量化减排目标,即到2020年在2005年基础上降低碳排放强度40-45%。然而,会议虽高调,实质进展却不多。最后,各方拟定的全球一揽子的《哥本哈根协议》竟因个别国家反对,未得到大会通过,协议因此不具有法律效力。而且在2050年的全球减排目标等问题上,发达国家和中国等发展中国家分歧显著,仍未有迹象显示有妥协的可能。2009是反差巨大的一年,谈判显然未能反映出大众要求各国做出相应承诺的呼声。

中国也在谈判上遭遇挫折,会后有主流媒体将全球未达成2050减排目标的责任归咎于中国,让原本认为已在谈判采取积极策略的中国感到意外,并对未来的谈判策略有所影响。

后2020与主动外交

次年的坎昆,拉锯战继续,发达国家提出对发展中国家重新分类,遭遇发展中国家强烈反对。有观察人士认为,这是对发展中国家的“离间计”。而缔约方大会最终通过的《坎昆协议》,虽仍保有“双轨制”,但是“京都轨”愈加势弱。事实上,“哥本哈根协议”折戟后,2013-2020年这一阶段的减排协议看起来更像是过渡。这一年,中国GDP首超日本,跃居全球第二,仅次于美国。

2011年的德班,发达国家开始正式推动2020年后的减排方案。尽管中国等发展中国家一再强调,首先要完成2020之前的资金、技术转让、能力建设等议题的谈判,并且发达国家需要继续完善在《京都议定书》第二期的承诺,但是,后2020阶段谈判大幕一旦开启,谈判重心就转移了。日夜鏖战的德班,大会最终通过了“加强行动德班平台特设工作组”决议。这已经是第三轨,未来简称“德班平台”。这个新工作组的任务是在2015年前达成一个适用于《公约》所有缔约方的法律文件或法律成果,也就是把原先的公约轨道在时间上顺移。

“德班平台”从此成为未来几年谈判2020年以后减排目标的主战场。只有发达国家在哥本哈根承诺的,2020年之前每年向发展中国家输送1000亿美元的气候资金,作为发展中国家衡量发达国家诚意的试金石,成为每年谈判中除减排之外的焦点议题。

虽然分组的界限日益模糊,但是发达国家和发展中国家的分歧因政治集团的存在,仍处于胶着状态。一方急于摆脱束缚,重建新秩序,一方强调公平和历史累计排放,勉力维护“有区别的责任”,“德班平台”进展艰难。

而中国在气候议题上的作为,也渐渐游离于联合国的轨道之外。虽然多年来,中国和欧盟在双边合作,尤其是可再生能源的合作上历史悠久,基础丰厚,但是,在气候政治上收割的却是美国。尽管谈判中,美国历年来在增加透明度和数据核查等方面紧紧咬住中国,气候俨然已成为中美两国大国政治中一个不必可少的议题,世界前两大排放国在场外影响着联合国谈判的气氛和走向。

中美两国在过去两年的元首峰会中,两度发布气候变化联合声明。去年中美声明中,中方承诺2030年碳排放达峰,并设碳强度目标,即以2005年为基准年,至2030年降低60%,以及到2030年实现20%的可再生能源指标。今年九月的中美联合声明中,中国单方提出捐赠200亿元人民币资金,相当于32亿美元,成为在气候资金捐助领域与发达国家比肩的发展中国家。

而就在11月19号,巴黎大会前夕,中国气候变化事务特别代表,代表团的老团长解振华在《中国应对气候变化的政策与行动2015年度报告》发布会上向媒体称,中国希望巴黎大会达成一个有雄心、有法律约束力的国际协议。这让会前预期中国会持保守立场的国际舆论又一次意外。

中国还能贡献什么?

2010年墨西哥坎昆的全球气候会议上,196个国家的政府认可,在本世纪末将全球平均升温控制在两度以内,甚至把目标提高到1.5度。

但是落实两度却是多年谈判跨不过去的一道坎。今年6月30号,按照“德班平台”的要求,中国提交了国家自主贡献的减排目标。截至目前,有近150个国家递交了本国的贡献目标。这些贡献加总后,离两度目标还有约0.7-1.2度的差距,因此承诺长期减排目标,以及建立2030年之前开始的“齿轮机制”即五年审评制被认为是巴黎大会的重要使命,以在未来弥补差距。其中长期目标指向的是量化的温室气体排放目标,以及实现目标的具体时间点。最近的谈判案文中包含了几个类似的选择项。如果成功的话,那么巴黎将是所有公约的签约国清楚承认,应对气候变化需要改变依赖于燃烧化石燃料的全球能源系统的里程碑。

作为能源大国,国际气候政治中举足轻重的一员,中国在这些关键问题上的立场和态度,亦是众所瞩目,并很有可能影响到最后的谈判结果。

事实上,近年,随着中国经济的结构性转型、可再生能源的发展,以及节能领域的长足进步,中国的能源转型已在途中。“我们不再把应对气候变化看成是纯粹付出的事情,而是把它看作是帮助中国实现更好的增长,更好的环境和更好的能源基础设施的机会。”最近,中国的国家气候政策智囊机构在一份中国长期减排路径研究报告中这样说。

过去10年,是中国开始在国内节能减排的头10年。可再生能源、节能工程成就卓著,但是靠投资拉动的经济,无疑是以能源密集型的工业产品打造起来的。未来的减排,更多将有赖于一个结构更轻的经济,和更加精细的管理。经济的转型,关乎能源的转型,辅助以政策推动的新的低碳科技,方能给减排一个有力的注脚,中国在谈判中的积极态度方能有所着落。

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匿名 | Anonymous

Nonsense.

The author is disingenuous and misleading: 'in per capita terms China’s emissions are only slightly higher than the world average'? Chinese emit less than 25% of Americans' output (while doing about 30% of America's outsourced, 'dirty' manufacturing).

'Formerly defensive, the world’s largest emitter and second-largest economy is increasingly cooperative in climate diplomacy as it becomes more accepting of its responsibility to cut emissions.' This is pure fabrication. China has never been 'defensive' about taking responsibility for its emissions and is a world leader in doing so. Its 'defensiveness' was in response to being told that it must also clean up the pollution that the West emitted over the past 200 years – which still burdens our atmosphere. To this day the West refuses to take this responsibility.

No wonder 'China was surprised to be blamed in international media for the failure to reach a deal on 2050 targets'! The "international media" are Western media, of course, which are always eager to blame China.