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油价下跌为取消化石燃料补贴提供机遇

化石燃料价格下跌是一个绝佳的机会,各国政府应借此取消化石燃料补贴,加速本国可再生能源转型,从而达成巴黎气候大会上提出的目标,夏·洛婷写道。

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“驴头抽油机”代表着全球各国对石油补贴的热衷。图片来源:Richard Masoner / Cyclelicious

去年12月,在巴黎气候大会的开幕日上,来自35个国家、数百家企业的代表共同呼吁,要求取消化石燃料补贴。该补贴被普遍认为是阻碍全球低碳转型的最大隐性障碍之一。

他们在声明中说,许多国家都存在各种不同形式的化石燃料补贴,只有取消此类补贴,政府财政才足以支持本国能源的低碳转型,从而达成控制全球平均气温上升不超过2摄氏度的目标。

代表人员认为,化石燃料补贴通过限价、税收减免或直接补贴等市场干预手段,人为地压低油价,使石油、天然气和煤炭需求保持在高位,从而最终保护了生产者的利益。

其次是为化石燃料产业的发展提供支持,这些产业大多都位于经济上处于劣势的工业衰退地区。因此,解决化石燃料补贴这一全球性问题,还需从地方着手。

全球经济和气候委员会把今年称为“绿色财政年”,年度目标是加快推动资金流向低碳能源以及基础设施建设,而这一转型在未来15年间所需的资金量为93万亿美元。

然而,巨额的化石燃料补贴已经扭曲了整个经济领域的激励机制,导致发电、能源基础设施、交通以及城市建设领域的投资者无法看到明确的价格信号。

正如挪威首相埃尔娜·索尔贝格在巴黎所说,化石燃料补贴是“负面的气候融资”。


一直以来,大型化石燃料企业都是补贴的受益者。经合组织(OECD)的数据显示,目前石油、天然气、煤炭部门的补贴分别占化石燃料补贴总额的70%、19%、和12%。

化石燃料企业得到的支持让他们比可再生能源更具优势。目前,全球对化石燃料行业的财政支持大约是对风能、太阳能等可再生能源行业补贴的四倍。

然而,整个社会为此付出了代价。新西兰总理约翰·基指出,自1930年代设立以来,全球碳排放量中有三分之一是由化石燃料补贴所导致的。如果不取消此类价格支持,人类将无法逃脱气候变化失控的命运。届时,洪水、极端气温、饥荒、干旱以及愈发频繁的强风暴都会使未来经济愈加混乱。

纳税人的钱

国际货币基金组织 (IMF)的数据
显示,化石燃料企业每年从补贴中获益5.3万亿美元(34.52万亿元),超过了全球各国政府卫生支出的总和。

在中东和北非这样石油出口国集中的地区,每年化石燃料补贴占国内生产总值(GDP)的比重高达10%。

在全球最大的热煤出口国印度尼西亚,改革之前的化石燃料补贴费用曾一度占该国总预算的20%。

此前,英国等一些西方国家曾在联合国气候会谈上承诺将逐步取消化石燃料补贴,而海外发展研究所(ODI)却指出,这些国家面向污染企业的税收优惠实际仍在增长。

日本政府对煤炭行业的财政支持居世界首位,去年政府承诺支付的款项就超过200亿美元。其他化石燃料补贴居世界前几位的国家按财政支持力度大小排序依次为中国、韩国、德国、美国以及俄罗斯。在中国,仅煤炭补贴一项金额就高达357亿人民币(58亿美元)。

机会之窗

但前景也并非一片惨淡。全球油价的持续下滑为政策制定者打开了一扇机会之窗,让他们在不引起消费者强烈反对的同时,对这一系统进行改革。

目前,主要原油基准价格约为每桶40美元,较今年1月每桶30美元这一13年来的最低价有所上升,但离2014年年中每桶100美元的价格仍有较大距离,且短期内不会重归这一价格。

“虽然降低或彻底取消补贴会增加消费者购买化石燃料的支出,但油价下跌意味着取消补贴带来的影响会小一些,”国际增长中心(IGC)研究人员在1月发布的报告中说到。报告还指出,油价下跌能够缓解政府政策调整过程中的阵痛。如果是在油价高的时候,这种改革可能会引发政局动荡。

一些国家正在把握这一机会。

去年末,沙特阿拉伯将国内油价上调40%,从而与全球市场价格保持统一。这一做法的净效应与补贴改革无异。一直以来,沙特阿拉伯都对零售价格设置上限,以此作为一项社会福利措施。但由于遭遇前所未有的预算赤字,该国不得不取消了石油的价格上限。

但改革并不只是取消价格限制那么简单,印度尼西亚总统佐科·维多多的政府就瞄准了化石燃料生产者,宣布停止对汽油生产商的援助。2014年,印度总理纳伦德拉·莫迪取消了政府对柴油价格的调控。可见,发展中国家正在把握这一机会,率先取消补贴。

当市场不再扭曲时,改革能增强财政稳定性,促进经济发展,并且更好地缓解气候变化。

取消化石燃料补贴还能够加快可再生能源的有效部署,激发创新,同时惠及最贫穷的社会成员。

进展受阻

那么,改革进展为何如此缓慢?其中一大障碍在于各国对于补贴的定义各不相同。政府大多否认为化石燃料提供补贴,而是冠之以“税收减免”、“雇佣奖励”等一系列其他名义。由于定义模糊不清,估算全球补贴总额的工作也变得更加困难。

例如,国际能源署(IEA)估计,2013年全球化石燃料补贴总额为5480亿美元,而按照国际货币基金组织(IMF)的计算方法,总额则为4920亿美元。

另一大障碍则来自关于社会福利的争论。过去,化石燃料补贴传达的是经济学家口中的“社会价值”,能够给其他社会部门带来额外收益。

“基本能源需求得到保障以后,穷人的生活水平就能提高,同时还能促进经济发展。平价能源可以为制造业和建筑业带来相对优势。”欧盟委员会去年5月发布的一篇经济简报中说到。

补贴同时也被视为在全国范围内分配资源财富的一种方法,尤其是在欧洲,煤炭补贴是地方政策的重要工具,支持着重工业的发展。

然而,现如今的补贴似乎没能完成自己的主要使命,没有起到帮助穷人的作用。事实上,它给富人带去的好处要远多于真正有需要的人,这是一种倒退的表现。

“只有这类补贴才能惠及穷人是(必须消除的)谬论。这种做法确实很常见,但受益最多的是高消费群体,而非贫困人口,”联合国首席气候官员克里斯蒂娜•菲格雷斯在巴黎峰会上说。

德国联邦环境部副部长弗兰茨约瑟夫·沙夫豪森认为,补贴改革遭遇的阻力来自于改革过程中的艰难,而非对这一问题认识的缺乏。

“政府和公众都意识到了补贴带来的低效率和浪费,但由于特权阶级和强大的利益相关者的阻碍,改革无法施行”他说。

路线图

2009年的G20匹兹堡峰会承诺将逐步取消化石燃料补贴,但却迟迟未能履行诺言。今年,中国将首次主办G20峰会,这一尚未完成的承诺又受到众人关注。

G20杭州峰会召开之前,中国作为会议主办国,同时也是全球最大的碳排放国,整个世界都将密切关注它是否能够履行承诺,完成向低碳经济的转型。

无法履行这一承诺则有可能对《巴黎协议》的未来有所影响,因为《协议》成功执行的关键就在于,让全球三分之二的化石燃料长埋地下,不予开采。

一些国家面临的阻碍源于政治层面。美国将于今年11月迎来总统大选,共和党人可能入主白宫,下一届政府是否还会将补贴改革作为首要任务目前还是个问题。

在中国,经济增速持续放缓可能会促使政府出台一系列新的面向重污染工业的经济刺激。

最终,改革将会归结为一道简单的选择题:是大刀阔斧地改革,最终走向低碳能源?还是维持现状,继续依赖化石燃料,产生更多碳排放?

2016年,中外对话将推出探讨化石燃料补贴改革的系列文章,本文为其中第一篇。


翻译:金艳

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