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G20取消化石能源补贴议题对于中国能源政策的意义

中国消费者对于燃油价格争论不休,中外对话采访我们能源专家林伯强就油气价格体系进行探讨。

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取消化石能源补贴,是G20的一个环境议题。G20领导人在2009年匹兹堡峰会时倡议“在中期内合理化,并逐步消除鼓励浪费型消费的无效补贴”。(Rationalize and phase out over the medium term inefficient fossil fuel subsidies that encourage wasteful consumption) 过去的七年中,受委托的国际机构陆续发布了相关统计数据。中国却迟迟没有披露信息。

日前国务院发展与改革委员会宣布设置每桶原油40美元的油价下限,一旦油价探底,中国国内油价将不再调低。发改委表示,虽然低油价短期可降低石油进口和供应成本,但由于我国石油资源禀赋差、生产成本高,长期看会导致国内原油产能萎缩,削弱石油自给能力,不利于保障能源安全。另外,过低的油价不利于资源节约使用和治理空气污染,也不利于能源结构调整和新能源发展。

对此公众在网络上质疑,中国油价比美国高出的部分是否成就了中石油和中石化的暴利? “两桶油”(民间对两家石油国企的戏称)此番打破沉默,主动辩解。中石油日前在其
微信公众号上撰文,指出,中国油价比美国高的原因在于油价中包含了高达48%的税。言下之意,消费者多付出的金钱,并未成就企业的暴利和员工的高薪。

政府究竟是在补贴化石能源,降低其售价,还是在征收重税,抑制其消费?国际、国内似乎是两种解读。中国作为全球第一大能源消费国,化石能源占到能源消费总量的88%, 中国的举措对于全球消除化石能源补贴努力的重要性不言而喻。那么今年在杭州召开的G20峰会是否是一个契机呢?

为此,中外对话专访了厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强博士

 
图片来源:World Economic Forum / Jolanda Flubacher

中外对话(以下简称“中”):取消化石能源补贴仍将是今年G20的议题,您预计有何看点?

林伯强以下简称”):化石能源补贴是个复杂的问题,至今G20框架下出版了一些报告,但是还没有如何退出的具体承诺。尤其最近一两年来,情况有了很大的变化,化石能源价格大幅度减低,各国政府化石能源补贴压力大大减少,G20这个议题变得不那么重要了。很多国家,例如中国,除了一些交叉补贴(cross-subsidization),总体而言,财务意义上基本上去掉了补贴。有的甚至还是负的。也就是说,出于某种政策目标,政府还增加了能源消费税。当然,如果算上化石能源对环境和气候的外部性影响的话,化石能源补贴应该还是存在的。

中:最终,能源补贴是和能源价格一体的。目前,油气价格体系都变革在即,未来会有何影响?

:即使改革,价格短期也不会往上涨。补贴领域的改革主要解决交叉补贴,过去是工业和商业补贴居民,在改革中会逐步理顺。但是估计工业用电的总体价格水平不会出现大的下降,除非煤炭进一步大幅降价。

中:和西方相比,中国的能源价财税体制不太一样,您觉得未来这方面会否更加与国际接轨?

:化石能源补贴主要通过价财税三种渠道。过去,能源价格很高,政府需要把价格压低。补贴和税是硬币的两个面,征税就是负的补贴,今后,希望政府未来把补贴系统搞清楚透明,正的补贴就是鼓励消费,负的税收就是限制消费。

未来的能源定价应当是市场化、更加透明的定价方式,尽可能得去掉交叉补贴。如果还需要保留交叉补贴,就要保持透明。今后,老百姓拿到汽油和电力的账单,一目了然,补贴多少,税多少。    

中:您觉得未来几年此领域的任务就是建立一个透明的机制吗?

:是的,改革以后即使有补贴,也需要让老百姓清楚。如果,老百姓清楚,补贴在什么地方,即使今后涨价,接受度也更高些。同时,政府也可以更清晰计算决策的成本和收益。

我觉得目前是价格改革的很好的时机。一般来说,老百姓并不是很在乎你怎么收他的钱,主要在乎你收他多少钱。因此,利用这个能源价格低,改完价格可以不涨的机会,改革阻力小。

所以说,现在看化石能源补贴多少似乎没有那么重要了,重要的是如何利用这个窗口期,理顺改革能源的价财税体系,为未来利用价财税这几个政策工具进行能源相关决策打好基础。从过去的暗箱变为明面。

在专栏文章《
能源价格改革或遇好时机》中,林博士指出,一个国家的能源政策通常需要支持三个可能是互相矛盾的基本目标:支持经济增长、提供能源普遍服务和保障环境可持续。矛盾的核心表现为能源成本水平。支持经济增长、提供能源普遍服务需要比较低的能源成本;而保障环境可持续需要比较高的能源成本。中国之所以还保持相对较高的能源价格,是为了保护国内能源企业的利益,因为他们的开发成本往往要大大高于富油地区。政府主管部门强调,保护他们,也有益于能源安全,环境可持续也间接受益。

此外,能源的价格和供需还存在一个悖论。经济好,化石能源价格高时,政府通过补贴削减消费化石能源的成本,但是需求仍旧高涨。当经济不景气时,化石能源价格急剧降低,政府无需通过补贴降低社会成本,需求也还是不振。

林博士总结道,中国的G20东道年,除了促进“取消化石能源补贴”这个议题,更重要的是让管制和调节各方利益的政府财税体系更加透明、有效,让市场和行政的角色界限更加清晰。未来在高碳能源和低碳能源的长期竞争中,政府决策才能更有针对性,并让政策获得受影响人群的支持。

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