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政协提案:环境保护税立法建议

全国“两会”正在如火如荼的进行中,中外对话特刊登全国政协委员贾康关于环境税立法的提案。

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图片来源:DaiLuo

中国人民政治协商会议(CPPCC)是向中国中央政府提供政策建议的咨询机构。每年三月,2000多名全国政协委员齐聚北京,就中国政治、经济、文化和社会等各方面进行讨论和建议。政协委员也会选择就他们特别关心的问题提交正式的提案。虽然提案中的建议并不一定会被政府采纳,但中国政府保证对于政协委员的提案“件件有答复”。正当全国“两会”正在举行之时,中外对话特刊登全国政协委员贾康关于环境税立法的提案。

政协提案:环境保护税立法建议



贾康 (全国政协委员,财政部财政科学研究所原所长)

近年来,我国采取的一系列改善环境、减少化石能源消耗、降低温室气体排放的政策措施,取得了一定效果,但仍存在突出问题:一是以雾霾等为代表的资源环境危机继续凸显,二是针对这些矛盾和危机,单纯依靠传统的行政干预方法已经明显不足以解决现阶段面临的突出问题,而且对市场经济和微观群体的负面影响亦不可忽视,必须出台更合理更全面的政策,包括财税政策等经济杠杆调节手段。

以环境保护税和“税制绿化”为代表的绿色财税制度改革,是加快经济发展方式转变追求可持续发展的必然选择,也可以减少环境污染,改善民生。我国现在尚未设立专门的环境税种,现行的环保排污收费政策征收标准偏低,范围过窄,整体环境税收政策缺乏系统性。环保效果不显著,在一定程度上与此有关。

中共十八届五中全会的决定中明确指出我国要建立健全现代财政制度、税收制度,实现资源环境可承载的发展新格局。健全环境税收法律体系是我国建设生态文明、实现可持续绿色低碳发展的重要战略。《决定》以及《生态文明体制改革总体方案》中都明确提出要“加快资源环境税费改革”,包括“加快推进环境保护税立法”。

历经多年酝酿和讨论,2015年6月,国务院法制办公室公布了《环境保护税法草案(征求意见稿)》。征求意见稿在落实税收法定、提升环境税收的立法层次,以及提高环境税征收的规范性和透明度、加强环境税收支付力度等诸多方面,都打下了坚持的基础。但是现有的方案过于保守,过多的保留了排污费的设计思路,费改税改革的力度略显不足。因为种种原因,原计划于“十二五”期间推进完善的环境税费改革并未能出台。

为了让环境保护税能够更有效更灵活的发挥促进节能减排的作用,使环境保护税设计与其他改革日程和政策工具更顺利衔接,在此提出如下建议:

  1. 顺应总体财税改革的方向开征环境保护税。在稳定宏观税负的前提下开征环境保护税,在开征环境保护税、改革资源税的同时,可以减少企业和个人所得税、关税、营业税等对经济行为产生扭曲比较大的税种。同时,建议环境保护税全部进入地方税收入,作为一般预算统筹管理,不建议延续“专款专用”的老路(即排污费只能用于环保治理)。为了解决基层环保官员靠排污费发工资的情况,从编制和预算上向基层环保部门进行倾斜,壮大基层环保力量。同时,环保部门可以将中长期或更有前瞻性的环境治理的财政需求纳入预算体系,并可以建立完善的环保项目库、充实环保项目储备,使其在预算编制中发挥更多基础性的作用。

  2. 提高环境保护税税率并缩小免征范围。在征收标准上过于保守的设计会重蹈排污费的覆辙,并不利于有效调动企业减排的积极性。可以参照一些省市已有自行调高的排污费率,如北京市二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量排污费水平均已提高到每千克10元,远高于征求意见稿中每千克1.26元、1.26元和1.4元的水平。据测算,我国电厂脱硫脱硝成本分别为每千克2元和5元,均高于现有征求意见稿中每千克1.26元的水平。如果不调高征收标准,开征环境保护税对减排的促进作用会大打折扣。此外,不建议对非规模化养殖的农业、达标的城镇污水处理厂和生活垃圾处理厂免征环境保护税。2013年,城市污水排放占我国废水排放总量的近七成;2014年到2020年预计我国城镇生活垃圾将新增3162万吨;2014年农业贡献的化学需氧量和氨氮排放占到了总量的48%和32%。这三类污染源从绝对量和相对量上都非常可观,建议取消对其免征规定。

  3. 设立清晰的部门协调分工。建议采用环保部门现已拥有的排污申报及核定数据作为核定环境保护税应纳税额的基础数据。因为环保部门作为环境监管的主管部门,对于企业排污数据的收集是其主要工作的一部分。充分利用环保部门掌握的企业排放数据,避免重复工作给企业和政府部门带来的额外负担及工作量。企业向环保部门申报污染物、环保部门审核污染物排放数据、企业根据审核后的排污数据向税务部门申报环境保护税、税务部门征收,同时各部门实现信息共享。

  4. 利用环境信息公开提高环境保护税征收效率。新修订的《环境保护法》以法律形式确定企业排污信息应当向社会公开,接受全社会监督。环境保护税依据企业排污信息和公开透明的计税依据、标准进行计算征收,因此公开环境保护税信息既有法律基础、也有技术可行性。在《环境保护税法》中应当明文规定税务部分需要公开环境保护税信息。公开的过程及结果要系统化和细节化,应当至少包含每季度企业排污信息及技术依据、适用税率、减缓依据以及缴税情况等。税务部分可以同环保部门联合公开环境保护税信息。建议建立企业环境保护税信息数据库,以便于公共监督企业排污及纳税。

 

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