气候

巴黎气候协议面临的严峻考验是批准而非签署

近来,关于哪些国家将签署新的联合国气候协议的讨论众说纷纭,但这都只是流于表面。真正的考验在于,哪些国家将最终批准、并将气候协议融入国内法体系。
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4月22日,《巴黎协定》的高级别签署仪式将在纽约举行。然而在此之前,各国的注意力已经转向了协定批准和生效相关事项的进展。

国际非营利性智库“第三世界网络(TWN)”发布简报,竭力主张发展中国家“再等一年”,不要“急于签署”《巴黎协定》。此番言论引起了小范围的争论(详见此处)。

为了支持自己的主张,该简报给出了一系列理由,认为巴黎大会上的一些突出问题还有待商定,因此,需要在协定生效前的临时谈判中保持“政治杠杆作用”:

“不签署协定是在给发达国家施压,敦促他们履行自己的承诺,从而影响全局和各国立场,这对发展中国家履行《协定》要求的义务至关重要。”

这一观点十分重要,也很有意思,不禁让人想起曾经迟迟无法生效的《京都议定书》。美国退出之后,协议的生效取决于俄罗斯。而直到2004年11月,俄罗斯的批准才姗姗来迟。此时,关于京都议定书实施规则的一揽子协定——《马拉喀什协定》缔结已经三年有余,距离《京都议定书》的出台更是过去了七年之久。

俄罗斯迟迟不愿批准该协议显然是出于一种相当简单的战略逻辑,即赢取欧洲对其加入世界贸易组织的支持。事实上,《马拉喀什协定》通过与否就取决于其他工业化国家对加入该协定提出的要求,正如《地球谈判公报》所说

“俄罗斯、日本、澳大利亚和加拿大都很清楚,自身的参与与否决定了《议定书》能否生效,所以他们都不约而同地利用了这一点,企图压低加入的“代价”。他们在很多场合都企图通过打出这张牌,来弱化遵约制度,调低资格条件,减少公众参与的机会,降低透明度,同时将需要提供的信息缩减到最少”

因此,将不批准协议作为协商的筹码也并不令人吃惊。

《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)秘书处的文件显示,巴黎大会之后还有很多“亟待解决的问题”。

此外,不仅《公约》的常规机构正在开展一系列活动,绿色气候基金的资金筹措和款项支付也在同步进行。

巴黎气候大会的一些后续工作已经交付《框架公约》新设立的《巴黎协定》特设工作小组(APA)处理。第三世界网络在简报中提到,五月即将举行的《框架公约》会议上,官员选举(以及选举系统)会是其首要任务之一。不过,《框架公约》官员选举向来是一个存在政治考量的程序。。

简报还具体提到了一些亟待解决的问题,如发达国家关于损失和损害、技术转移以及融资支持等问题的承诺,并指出履行这些承诺的最后期限即将到来。

因此,各国批准《京都议定书》的模式和速度可能会比较有参照意义。

下图将1997年后的时间分为四段:一、从京都议定书签署仪式到缔结了《马拉喀什协定》的联合国气候大会第7次缔约方会议;二、从《马拉喀什协定》到2004年11月俄罗斯批准《京都议定书》;三、从俄罗斯批准到2005年11月《京都议定书》首次缔约方会议;四、首次缔约方会议(CMP1)后。


数据来源:UNFCCC

本文在对《京都议定书》批准后的几个阶段进行分析之后取得了一些发现,这些发现可能在今天仍有实际意义:

​1 —相当多的国家在《马拉喀什协定》缔结之前就批准了《京都议定书》(43),但1998-1999年间前往纽约签署《议定书》的国家数量几乎是这个数字的两倍(83)。

签署协议显示了一个国家加入该协议的意愿,但关键还是在于批准。《京都议定书》的生效存在两个基本条件,其中一个条件是“至少55个国家批准该议定书”。这一条直到2002年中期才得到满足。而美国、加拿大、俄罗斯和澳大利亚这四个签署国是导致《议定书》迟迟无法生效的罪魁祸首:。(附带提一下:最先批准该协议的是斐济、安提瓜、巴布达以及图瓦卢等最易受到气候变化冲击的小国,这一点和《巴黎协定》相类似,最先批准《巴黎协定》的是斐济、帕劳和马绍尔群岛)

2 – 2001-2004年是各国相继批准《京都议定书》的高峰期,即《马拉喀什协定》缔结之后(其中批准最为密集的时间段为2002年,即《马拉喀什协定》缔结后的第一年)。这一点具有广泛的意义,原因在于《马拉喀什协定》最终解决了很多不确定因素,尤其是《京都议定书》的会计规则、土地使用的计算以及清洁发展机制相关的问题。

巴黎气候峰会留下了诸多问题,其中最具争议的当属新型市场机制和透明度相关的问题。要解决这两个问题可能需要不止一场协商会议。本文认为,在没有理顺这些新的机制之前,各国,特别是那些意图通过全球市场机制解决本国自主减排贡献的国家,是不会批准《巴黎协定》的。

3 – 在俄罗斯批准该协议到《京都议定书》首次缔约方会议暨联合国气候大会第11次缔约方会议在蒙特利尔召开的一年内,有相当数量的国家(30)相继批准了《京都议定书》(值得注意的是,其中包含了沙特阿拉伯、委内瑞拉、阿联酋、科威特和伊朗)。很显然,各国选取这个时间段的原因在于只有取得正式缔约国身份,才能参加《京都议定书》的缔约方会议。

本文希望,倘若《巴黎协定》在明年内生效(虽然可能不大),则第三世界网络有可能会改变其“观望一下”的意见。没有取得正式缔约国身份就无法参加第一次缔约方会议,届时所有暂不批准协议带来的谈判筹码都将不复存在。


最终协议文本发布后,图比亚娜和法比尤斯与联合国官员协商(图片来源:COP21/Flickr)

当然,过去并不代表将来。毕竟《巴黎协定》的目标在于建立一个与以往不同的新型政治框架,鼓励各国采取比以往更为紧迫的行动应对气候变化。

近来中美两国发表联合声明,称将出席4月22日的签署仪式并签署《巴黎协定》。随后,印度也发表了相关声明(有报道称印度总理使用了“批准”一词)。上文所作的猜测可能很快会被证明是错误的。

签署仪式是一项政治活动,目的在于推动各国高层重申在巴黎大会上的承诺,保持履约的势头,但本文不禁认为这场仪式不过是一个掩人耳目的烟雾弹。

最终促成《巴黎协定》生效的是批准,而非签署。不要把协议生效(甚至是在今年内生效)想得太过容易,《京都议定书》多哈修正案至今将近四年,批准过程进展缓慢,应该算是前车之鉴了。

条约的批准不仅仅是程序性工作。第三世界网络的简报强调,要想全面构建巴黎气候协议的构架,各国还需协商扫除一些实质性障碍。

翻译:金艳