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中美将在G20峰会推进化石燃料补贴改革

今年的G20峰会将是中美两个大国联合推进全球气候安全进程的机会,彼得•奥格登本•博瓦尼克表示。

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印度尼西亚政府撤回了其减少化石燃料补贴的承诺,图为孩子们在燃煤发电厂附近玩耍。图片来源:Kemal Jufri / Greenpeace

今年9月,美国总统奥巴马将参加在杭州举行的G20峰会,这将是他最后一次以总统的身份前往中国。气候变化合作已经成为奥巴马政府领导下美中关系的标志性特征,而我们完全有理由相信,中美两国都希望奥巴马此次访华能够最终奠定两国在全球抗击气候变化工作中的领导地位。幸运的是,今年的G20峰会关注到了抗击气候变化工作中极为关键、也是亟须解决的一大问题:取消化石燃料补贴。这为中美两国达成自己的目标提供了独特的机会。

这并非是G20峰会首次涉及这一问题。早在2009年的匹兹堡峰会上,全球最大的发达和发展中经济体领导人就一齐承诺,提出“将化石燃料补贴合理化,并在中期时间内逐步取消鼓励浪费型消费的化石燃料补贴。”

G20国家化石燃料补贴额约占全球总额的50%。对他们而言,这一承诺无论在当时还是现在都非常明智。此类补贴不断耗费国家预算,用纳税人的钱鼓励高污染燃料的生产和消费,损害了各国国内和国际社会抗击气候变化的努力,并降低了清洁替代能源的市场竞争力。国际能源署预计,截至2050年,取消化石燃料补贴将会减少全球
整整10%的温室气体排放量。化石燃料补贴虽然常常挂着扶贫的美名,但大多是一种倒退的表现。在发展中国家,最富裕的20%的人口接受的化石燃料补贴平均约为最贫困的20%的人口的6倍

去年12月《巴黎协定》达成之后,无论是经济层面,还是环境、外交层面,都具备了充分的理由取消这种代价高昂、破坏性高且极为倒退的补贴。

尽管已经做出承诺,各国的化石燃料补贴在接下来的一年里却是不减反增。改革毫无踪迹,油价稳步上涨。2009年,全球化石燃料消费补贴总额为
3120亿美元;而到2012年,这一数字更是上升至5480亿美元

油价上涨意味着需要拿出更多的公共支出来维持补贴,而这只会强化取消补贴的经济原因,但采取必要措施的努力却遭遇了重重阻碍。例如2012年,约旦和尼日利亚试图改革化石燃料补贴,但由于民众抗议,两国政府不得不放弃改革。

2014年夏天,情况出现了转机:石油价格开始暴跌,全球许多国家(包括G20成员国印度尼西亚和印度)借此机会开展改革。2014年11月,印度尼西亚削减了31%的汽油补贴,并于三个月后的2015年1月彻底取消该项补贴。鉴于当时油价较低,取消此项补贴后汽油零售价实际下降了12%,从原来的每升8500印尼盾(0.68美元)跌至每升7600印尼盾(0.61美元)。

有了石油进口国打头阵之后,2015年,石油出口国家也开始了行动。一直以来,这些国家大多心甘情愿地人为压低国内油价,这种做法不仅牺牲了他们出口带来的大量收入,还鼓励了国民和当地产业的浪费性消耗。2015年,中东地区的人均石油消耗量几乎高出全球平均水平的4倍

但最终,低油价对波斯湾地区各国国家预算带来的影响使得该地区的石油出口国们不得不采取行动,即便是化石燃料补贴总额位列全球第二的沙特阿拉伯也不例外。虽然作为G20成员国的沙特阿拉伯认为自身政策本质上并不是在削减化石燃料补贴,但可以清楚的看到,石油市场陷入低迷以来,沙特阿拉伯国内油价和国际汽油基准价格之间的差距已经明显缩小。(美国能源信息管理局认为,汽油价格变动约有三分之二的原因在于原油价格的波动。而近来,全球无化石燃料补贴国家市场油价的下跌相应地也导致了汽油成本下降。)

2014年,沙特阿拉伯对汽油的补贴额度为新加坡现货价格(亚洲主要交易中心的汽油批发价格)的17%。截至2015年,沙特阿拉伯国内汽油的固定价格为同类型汽油在全球市场中价格的27%。目前推行的补贴改革将每升汽油的价格提升了0.3里亚尔(每加仑提升0.3美元),随着全球汽油价格进一步下跌,沙特国内汽油价格仅为新加坡现货市场价格的一半,与国际价格的差距已经大幅缩小。


数据来源:OPEC

沙特阿拉伯并非是该地区唯一采取行动的石油出口国:卡塔尔和阿拉伯联合酋长国也史无前例地采取了相关措施,缩小国内价格与国际价格的差距。

今年9月,G20峰会将在杭州举行。与会各国应该努力保持这一进展,并且采取双管齐下的方法,履行他们当初取消补贴的承诺。

首先,各国应量化并汇报2009年承诺以来,国内在补贴改革方面取得的进展,其中应包括通过改革节省的实际金额和计划节省金额,条件允许的情况下还应给出节省下来的资金通过再投资和债务减免等措施,为国家带来了、或者即将带来何种利益。

其次,各国应承诺无论国际油价是否回升都不会撤销已出台的政策,并且将会推出补充政策,进一步削减补贴。鉴于油价波动无法预知,其对化石燃料绝对补贴水平的影响也难以控制,要想全球一致同意确定2016年补贴额的绝对上限可能具有挑战性,但各国的确有能力控制国内政策,并承诺不会撤销已经做出的努力。

坚持国内改革是确保油价回升之后,政客不会试图恢复化石燃料补贴的关键。例如,印度尼西亚官方废除汽油补贴之后不到一年,该国总理佐科·维多多就下令国有的印尼国家石油公司继续以低于市场水平的价格销售汽油,导致该公司2015年前三季度燃料分销业务损失
超过10亿美元。印度尼西亚一直以来都是化石燃料补贴改革的领军者,保持其改革的势头十分重要。

与此同时,美国国内的改革措施能够为G20各国达成这些承诺提供支持,而这也是美国展示其领导风范的不可多得的机会。目前,美国仍存在11项石油和天然气生产税补贴,每年在这方面的开支约为47亿美元。总统奥巴马曾敦促取消这些补贴,但遭到国会拒绝。尽管如此,美国政府今年还是采取了一项重要举措,宣布内务部将着手改革联邦煤炭租赁计划。目前美国存在土地管理局(BLM)对煤炭价值评估过低,并且以低于市场水平的价格销售煤炭的情况;此外,一些公司还利用体制漏洞,将运输和洗涤成本从煤炭总价值中扣除,从而降低需支付的联邦特许使用费。美国政府的改革措施预计将取缔这两项实质上的化石燃料补贴行为。1982年来,对煤炭租赁价值的低估约造成了超过289亿美元的补贴,而每年大小企业从特许使用费中扣除的运输和洗涤成本总价值为3700万美元。

美国已经做好准备,作为今年G20峰会主办国的中国已经蓄势待发,化石燃料补贴的问题也被明确提上了会议议程,我们将再次见证中美两国通力合作,推动全球朝着能源更加清洁、气候更加安全的未来前行。

 

翻译:金艳

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