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“打开”小区和大院的争议

“围城”内的小区宛如自成一体的小城镇,封闭小区和单位大院的“开与不开”引发了争论,喻捷报道。

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北京天通苑小区宛如自成一体的小城镇。图片来源:路岩

今年二月中旬,一份被称为勾画了“十三五”乃至更长时间中国城市发展“路线图”的文件出炉。这份名为《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》文件包含有诸多积极元素,然而最终进入公众视线,并引起争议的只有一段“打开封闭小区”的文字。

之后的几个月,专家和相关部门相继释疑,承诺不会一刀切,待条件成熟才会实施,舆论方渐渐平息。与此同时,一些地方开始了“打开”的尝试,例如长沙市要求各区县政府自拆围墙,五月底前变机关大院为市民公园。成都市在九个示范片区示范“小街区”理念,逐步推行住宅小区内部道路公共化。

那段有争议的原文是, “新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化。树立窄马路、密路网的城市道路布局理念,建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。” 分别对存量和新增量都作出了“打开”的要求。

官方的《人民日报》为此所做的注解是,作为时隔37年重启的中央城市工作会议的配套文件,这些措施针对的正是中国的“城市病”,例如交通拥堵和环境污染。而大规模粗放扩张的城市建设模式,则是城市病的根源。


中国的住宅小区通常用这样的栅栏或围墙封闭起来。图片来源:喻捷

封闭小区之殇

粗放的城市建设模式推动了二十年来中国的快速城市化,由政府负责拆迁、平整、出让大块城市土地,由开发商建成
“住宅小区”并出售给购房者。政府因此获得建设城市的资金,开发商通过大规模的住宅项目,降低开发成本,企业获得迅速扩张和可观利润。而随着房价的逐步攀升,政府、开放商、购房者互相促进,使得房地产行业成为中国工业的支柱产业之一。

根据2014年的统计数据,房地产行业固定资产投资达到全社会固定资产投资总额的26%,土地出让收入和房地产行业相关税收几乎占据政府财政收入半壁江山,房屋也达到了占据居民家庭资产中七成的高比例

这样的背景中,建成的住宅区被统称为“小区”。它有别于计划经济时期的企业大院、机关事业单位大院,以及改革开放前街道上老式居民楼。小区,意味着和外界相对隔离的一片区域,拥有公共绿地、停车场、区内道路,甚至健身房、餐厅灯配套设施,并有专门的物业公司对小区进行管理。

除了商业公司开发的小区,以几百至成千上万户为单位,还有一类超级小区。1999年开始建设的北京天通苑就是典型。作为政府补贴的经济适用房项目,天通苑社区占地面积约8平方公里,规划建筑面积600多万平方米,2008年常住人口为30多万,2011年初常住人口已近40万。打开地图软件上的天通苑,大马路非常稀疏。从家门到小区门口,可能要步行20分钟。而小区外的车辆,只能绕着小区走。    


从小区入口走到最靠近的地铁站,也需要一番跋涉。图片来源:路岩

这个例子虽然极端,但是小区对城市道路和功能的大块分割,在中国却司空见惯。北京、上海和巴黎、东京、华盛顿相比,道路密度相差很多。好比一座毛细血管不够丰富的城市,主动脉就会堵塞。国家发改委城市中心交通规划院院长张国华介绍,发达国家每平方公里有100个甚至200个路口,上海浦东新区每平方公里则只有14个路口,北京的一些地区甚至还不到10个。

除此之外,与小区一样影响道路密度的还有众多的“单位大院”,这在北京尤其突出。让围墙内的道路加入公共交通网络,为整个城市服务,初衷是很好的。

物权惹争议

然而争议却无可避免地出现了。一个集中的问题是,对于已经建成的小区,谁有权力决定开放?小区内的土地,无论是道路、绿地,还是建设住宅楼的土地,都先是开发商从政府手中获得
70年使用权,建设完成后出售给业主的。

根据2007年颁布的《物权法》规定,小区道路如果没有明确规定属于市政道路的,从产权来讲属于小区业主。这些道路不只有通行功能,还有小区业主停车等其他很多功能。对于这一法律问题,最高法院的回答是,街区制从国家政策上升为法律还需一定过程。

争议中,一篇为小区维权的文章也获得了很多关注。作者是中央电视台的主持人王志安。出于安全的考虑,北京2008年奥运前北京市要求全市小区装上大门,封闭管理,王志安所在小区也不例外。 他以业主委员会主任的身份积极维权,最终获得了业主决定是否封闭的权利,他们的小区成为奥运期间辖区内没有封闭管理的小区。

奥运以后小区业主们最终决定将小区封闭,并承担相关费用,显示了权利唯争取方有的态度。“这世界有很多权利,你只有去实实在在地行使,才是真正的权利。如果你放弃,那就是一张纸,”王志安认为。

业主的关切        

如果是否打开小区,涉及到法律赋予业主的权利。那么,另一个角度,就是业主的真实意愿。

《佛山日报》为此专门做了一次民意调查,对于
“原则上不再建设封闭住宅小区”,约有32.5%的受访市民表示支持,46.25%的则因实际实施有太大阻力而反对;21.25%的持观望 态度。而对于“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,促进土地节约利用”的意见,仅有18.75%的受访市民支持,40%持反对态 度,也有41.25%表示“等待进一步政策细化”,有网友理性地表示“不能一刀切,考虑实际情况针对现状作出合理规划”。

关于反对打开已建成小区的原因,《佛山日报》的调查结果如下图。居民最大的关切是安全、管理和噪音问题。

相对于开放住宅小区和单位大院,对于
“城市公园原则上要免费向居民开放”的意见,调查则呈现一边倒现象,97.5%的受访市民赞成,仅有2.5%反对。

在规划学者、中山大学教授袁奇峰看来,封闭社区是城市化进程中社会分化的产物。社会分化加重、贫富差距拉大,再加上流动人口多,社会治安问题增多,城市中产阶级自然有对安全的需求。

逐步打开的承诺 接下来如何走?

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月下旬,住建部官网刊发文章《住建部新闻发言人:正确理解“逐步打开封闭小区和单位大院”》。文章中表示,“推广街区制,逐步打开封闭小区和单位大院”,并不是“一刀切”,更不能简单的理解为“拆围墙”。逐步就是有计划,不是一哄而起,在制定具体办法过程中,肯定会听取市民意见;另外,实施过程中会切实保障居民合法权。

事实上,《意见》发布后,其先进的可持续发展理念受到很多NGO和研究机构的欢迎。但是,《意见》所遭遇的争议,也反映了可持续理念的落实会受到既有的法律、社会现状的约束。法律或许在未来有修订的可能和机会,但是要扭转已经习惯既有制度的所谓“既得利益者”,需要决策者慎重决策,并就补偿做好准备。

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