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环境公益诉讼在中国:从实验到实践

在最高人民法院的大力指导下,中国环境公益诉讼的进程也将会日益提高,龙迪写道。

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中国的环保NGO随着其组织的能力日益增长,未来它们可以起诉更多大型污染企业。图片来源:Lu Guang / Greenpeace

自从中国新修订的《环境保护法》于2015年1月1日生效以来,中国的环境公益经历了迅速的发展。到目前为止,全国法院已经受理了近100起由环保组织和人民检察院提起的环境公益诉讼,其中大部分已经审结的案件原告胜诉,或得以和解。

新《环保法》早在2001年开始修订,其主要目标是为加强治理环境污染提供更有力的法律工具,同时推进中国的环境公益诉讼取得长足发展。

在过去的一年多里, 公益诉讼案件的被告方以污染企业为主,但也有少数案件是针对政府部门提起。尽管中国的环保NGO在提起公益诉讼时遇到了不少困难,但是,随着这些组织的能力日益增长,未来它们可以起诉更多大型污染企业。


历史背景

其实,早在2014年新《环保法》颁布之前,中国个别地区的法院已经受理过一些环境民事公益诉讼案件,其法律依据为当地的法律法规。当中部分胜诉案件由NGO (特别是中华环保联合会)和地方人民检察院提起。


其中一起比较引人注目的案件发生在2014年年底 (新《环保法》生效前一个月),该案件由泰州环保联合会和泰州市人民检察院共同向泰州市中级人民法院起诉六家化工企业。法院最后判决原告方胜诉,判处6家被告方赔偿1.6亿人民币。

如今,公益诉讼在中国已经获得了坚定的法律依据。根据2013年新修订的《民事诉讼法》及2014年新修订的《环境保护法》,注册并持续从事环境保护工作五年以上的社会组织具备环境公益诉讼起诉资格。随后,2015年年初,最高人民法院出台了《关于环境民事公益诉讼的司法解释》,进一步明确巩固了环境组织的起诉资格。同年,全国人民代表大会批准了人民检察院提起民事和行政公益诉讼的试点项目,即除了污染企业之外,人民检察院还可以起诉环境保护等领域内不作为的政府官员或部门。


中国环境公益诉讼的现状

新《环保法》出台之后,由NGO和人民检察院提起的公益诉讼案件在全国各地不断涌现,既有NGO诉个人(如
自然之友诉谢知锦案)、NGO诉企业(如中华环保联合会诉振华有限公司案)、多家NGO因环境污染事件提起多起公益诉讼(如中国生物多样性保护和绿色发展基金会因腾格尔沙漠污染事件提起的8起公益诉讼案件)。除此之外,还有部分由人民检察院针对企业或个人提起的公益诉讼案件(如徐州人民检察院诉鸿顺有限公司案)以及检察院起诉政府机关的行政公益诉讼案件(如庆县人民检察院诉庆县环保局案)。

这些公益诉讼案件已经开始对中国的环境治理产生积极的影响。有些案件的获赔数额相当高,例如中国首起空气污染公益诉讼案件中华环保联合会诉振华公司案。该案的一审赔偿数额超过2千万元,对存在违规排污风险的企业起到了警示作用。

在公益诉讼案件中,许多当事人会选择庭内或庭外和解结案。据悉,可能被公益诉讼告上法庭的风险给违规排污的企业带来了额外的压力,敦促他们改善环境表现。部分公益诉讼案件已被列入中国法院系统发布的典型案例,供各地法官审理案件参考。

挑战

虽然中国的环境公益诉讼制度在近几年已经取得了长足进步,但是环保NGO在提起诉讼时仍然面对许多困难和挑战。迄今为止,在全国700家具备环境公益诉讼起诉资格的NGO中,已提起案件的NGO屈指可数—2016年至今只有六家提起了公益诉讼。

而虽然新的法律法规已经对环境民事公益诉讼起诉资格作出了明确规定,部分NGO在立案过程中仍会遇到障碍。在绿发会就腾格尔沙漠污染事件向法院提起诉讼一案中,当地法院在解读该会的组织章程时,认为其内容不符合起诉资格规定,对绿发会的起诉不予受理。随后,最高人民法院驳回了一审法院的决定。最终,绿发会向内蒙古宁夏几家中级法院针对污染责任方分别提起了八起公益诉讼案件。

另外,无论是NGO还是检察院,因果关系证明和环境损害推定一直以来是个难题, 特别是在空气污染案件和多污染源案件中。中华环保联合会在起诉振华公司时,根据最高人民法院2015年出台的环境民事公益诉讼司法解释的规定,要求按照企业的营业成本来估算环境损害,但最终法院驳回了这一请求,选择了使用“虚拟治理成本”法来评估损害,后者通常难以准确地评估空气污染的环境损害。

对提起公益诉讼案件的NGO而言,最主要的障碍仍然是资金问题。律师费及其他一系列费用对大部分的中国NGO来说不是小成本。仅在环联会告振华公司一案中,律师费用高达40多万元。环联会按照最高法的司法解释要求败诉的被告方承担原告律师费,但法院最后以环联会尚未支付该律师费用的原由(环联会需要案件胜诉后的赔偿费用来支付律师)驳回了他们的要求。

律师费用的问题确实是公益诉讼案件中的一大瓶颈。对比来看,在美国,胜诉 NGO原告的律师费由败诉被告承担。但如果NGO败诉,则不能将律师费用转移给被告承担(即单向转移成本)。法庭可以根据一定标准为NGO组织的律师提供一定数目的合理补偿。在欧洲,各国情况不一。在英国,曾经,案件败诉方需要承担巨额费用,因为一旦败诉,除自身律师费用外,NGO原告可能还会面临被告高达上千万的法律费用索赔。为此,欧洲环境法律组织ClientEarth针对这一规定向欧盟投诉,2012年,英国政府被迫修订了相关法规,设置了最高赔偿限额。

发展趋势

中国政府一直通过政策指导文件等方式积极推进环境公益诉讼。最高人民法院2016年7月份发布
了《中国环境资源审判》白皮书, 并正在翻译英文版本。在最高人民法院的大力指导下,地方法院审理公益诉讼案件的能力也将会日益提高。

目前,中国环境公益诉讼的发展呈现以下两个重要趋势:

1. 空气污染公益诉讼案件增多

根据环保组织自然之友的数据显示,2015年中,约1/5起公益诉讼案件是空气污染案件,其中大部分是固定污染源案件。随着这些案件的有效审理,2016年出现了更多针对空气污染的公益诉讼,如
绿发会诉大众汽车案和自然之友诉现代汽车案等移动污染案件,还有针对点污染源排放单位的案件。案件所涉污染物包括二氧化硫、氧化亚氮、灰尘等。

2.更大型的排污单位成为被告

2015年,公益诉讼案件中大部分被告方为个人和小型企业。而2016年间,越来越多的跨国企业和国有企业成为被告,例如
绿发会诉大众案、绿发会诉哈密煤电案、自然之友诉吉林石化案以及自然之友诉鞍山钢铁案等。与2015年的案件相比, 2016年案件的潜在影响力更大, 而且对于原告方来讲,起诉大企业反而更加安全,因为大企业不会采取非法手段恐吓原告撤诉。

结语

2015年对中国的环境公益诉讼而言,是一场成功的尝试,而自2016起,公益诉讼开始真正发挥作用。未来,我们相信环境公益诉讼的影响会日益深远。新的立法和政策将给予准备提起诉讼的NGO更多支持;同时,在最高法的指导下,全国的法院会受理更多的公益诉讼案件;而NGO自身将继续获得更多的经验、信心、技术能力和资金起诉。

随着案件数量增多、赔偿金额加大,全国排污单位的守法意识也会随之提高,积极确保合规排放。虽然中国的公益诉讼制度的起点相对较低,但它近两年的快速发展出乎许多人的意料。希望未来中国的公益诉讼制度能够继续保持这一发展势头,发挥更加重要的作用。

 

本文由英国环境法律NGO欧盟环保协会(ClientEarth)顾问龙迪和金道格编写

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