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从巴黎到马拉喀什:摩洛哥气候大会将在希望中拉开帷幕

《巴黎协定》正式生效,但真正实践起来并非易事,留给政府的行动时间并不多。

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图片来源:R. Otaviano

2016年11月初,一年一度的联合国气候变化框架公约(UNFCCC)缔约方大会在摩洛哥古城马拉喀什拉开帷幕。这场《巴黎协定》生效后的首次缔约方大会在充满希望的氛围中拉开序幕。此前,已经有两项与气候变化相关的重要协议获得通过,分别是国际民航组织(ICAO)的全球航空减排协议,以及逐步淘汰氢氟烃制冷剂的《蒙特利尔议定书》修正案。这两项协议均将于2020年开始生效。

《巴黎协定》得到了大多数国家的批准,在不到一年的时间里便正式生效,这令人们对马拉喀什峰会充满期望。

但现实的严峻冲淡了这份希望。实现以《国家自主贡献》的形式出现在《巴黎协定》中的承诺已然不易,而决策者还需要重新考虑是否得进一步升级政府许下的诺言。

国际社会已经认识到,现有的承诺并不足以将全球平均气温升幅控制在工业革命前水平以上2摄氏度以内。而要将温度升高幅度控制在1.5摄氏度之内则无疑是难上加难,这个目标写进《巴黎协定》中本身就是一个意外。就目前情况来看,即便各国完全兑现了各自的国家自主贡献目标,气温升幅还将达到2.7摄氏度。


UNFCCC秘书处已经要求政府间气候变化专门委员会(IPCC)着手研究如何推动各国达成1.5摄氏度的温控目标,并拿出一系列具体的建议。IPCC将在2018年推出相关特别报告。同年,《巴黎协定》也将迎来首次审查。

首要问题

11月7至18日召开的马拉喀什气候大会上,各国谈判代表着重讨论的首要议题是如何落实《巴黎协定》。种种迹象表明,谈判一旦涉及执行细节,发达国家和发展中国家就会就责任分担问题争论不休。《巴黎协定》达成以来,谈判代表们始终无法达成一份可以提交大会批准的决议。由于协定在细节问题上语焉不详,各国谈判代表不得不从最基础的内容开始就协定的落实展开谈判。

鉴于UNFCCC以往的谈判历史,这种情况尤其令人担忧。《京都议定书》达成于1997年,但直到8年后富裕国家才最终就削减温室气体排放的承诺细节达成一致,而美国根本就没有批准这一协定。

确定细节刻不容缓

就《巴黎协定》的执行细节达成一致已经到了刻不容缓的关头。首先,全球农业减产,越来越频发和升级的热浪,干旱、洪水和风暴,海平面上升,冰川消退,冰盖及永冻土融化等现象说明,气候变化的影响已经在全球显现。其次,《巴黎协定》计划于2020年开始实施,也需要一个执行标准。


另一个问题可能会引起更多争吵:2020年之前应该采取什么行动?目前《京都议定书》仍处于第二承诺期,但大多数工业化国家已经对其弃之不顾,并将大部分2020年之前的行动排除在此次缔约方大会的议程之外。

这种情况很危险,尤其是联合国环境计划署已经提出警告,要想在本世纪末达成1.5摄氏度的温控目标,全球温室气体排放量就必须在2020之前达到峰值。

气候基金惹争议

发展中国家也很担忧,因为他们没有获得减排及应对气候变化影响所需的资金。在2009年的哥本哈根气候大会上,时任美国国务卿希拉里·克林顿承诺,从2020年开始发达国家将为发展中国家应对气候变化提供每年1000亿美元的资金支持,并表示将在2020年前将资金支持逐步提升至这一水平。

她代表所有发达国家做出的这一承诺一直饱受争议。经合组织(OECD)去年的计算显示,以气候融资的形式向贫穷国家提供的资金已经达到每年630亿美元左右,但发展中国家对此表示强烈质疑,称经合组织重复计算融资,并将贷款算作赠款。

英澳两国政府今年统计的融资数额也与此类似,或将引发同样的争论。发展中国家指出,UNFCCC的主要融资机构绿色气候基金(GCF)的储金不过100亿美元出头而已。

工业化国家代表几乎将有关2020年之前行动的议题全部挡在了大会官方议程之外。这一做法引起了发展中国家代表的不安。面对这种情况,主办国摩洛哥不得不采取折中方案,在马拉喀什峰会期间举行了为期两天的高层“促进性对话”,期待双方能擦出一些火花。

棘手的细节

资深气候谈判代表和观察员都知道,政府之间达成广泛共识是相对简单的一步,真正困难的是细节商讨,这是为什么参加大会的谈判代表们大多对谈判桌上将会发生的事心里没底。但这一次谈判也并非毫无基础。

国际民航组织关于控制国际航班排放的协议或许没能让所有人满意,但对航空部门这样一个众所周知曾经拒绝任何改革的部门来说,这至少是一个开始。

今年取得的另一项巨大进展就是《蒙特利尔议定书》修正案的通过。大多数国家都对此感到满意,原因在于该修正案允许包括印度在内的那些曾经反对过早淘汰制冷氢氟烃的国家也得到了折衷的时间表。鉴于这些国家的氢氟烃使用量在全球占比并不大,延期淘汰可能不会造成太大影响。该修正案被视为一个有助于抗击气候变化的成功外交案例。

气候适应缺乏重视

除了缓解行动,气候变化工作也需要人们的关注。那些适应失败的国家怎样应对气候损失与损害呢?

为了把这些问题提上大会日程,发展中国家不得不与发达国家进行斗争,但围绕这些问题的谈判却依旧含糊不清。许多发展中国家都开展了适应项目,但数量规模远远不够。目前的情况十分严峻,UNFCCC气候适应基金的资金已经耗尽,但截至目前绿色气候基金仅同意资助17个适应项目。

随着气候变化导致的洪水风暴等灾害日益频发和升级,很多研究都关注到了由此带来的巨大损失与损害。气候活动人士和发展中国家(尤其是最贫穷的发展中国家)经历了长期而艰苦的斗争,要求将这一问题列入UNFCCC的谈判日程。2013年华沙气候大会最终通过了“
华沙损失损害国际机制”,但前提是发展中国家同意放弃所有涉及气候责任追究的内容。富裕国家,特别是美国,尤其害怕卷入与此相关的诉讼案件。

今年的气候大会上将对这一机制进行审议。贫困国家要想捍卫已经获取的那点成果已属不易,要取得进展更是难上加难。

气候正义难讨

马拉喀什气候大会前夕,印度环境部长阿尼尔•马达夫•戴夫重申了该国长期以来对气候正义的诉求,认为富裕国家在抗击气候变化和帮助贫困国家方面应采取更多行动,因为目前污染大气的温室气体大部分来自富裕国家。

这一理论上无人争议的观点在实践中却一直遭到富裕国家的挑战。事实上,许多智库机构计算发现,发展中国家用于控制温室气体排放、应对气候变化影响的开支在其国民生产总值中所占份额要高于富裕国家。这一问题将会被一些政府代表和观察员不断提及,但很可能不会成为谈判重点。

 

翻译:金艳

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