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钢铁行业去产能有效果吗?

一份新调查报告认为,中国钢铁去产能运动的实际效果并不令人满意,如何发挥市场机制的作用决定着这一产业的命运。

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图片来源:Lu Guang / Greenpeace

一项由绿色和平委托中国联合钢铁网完成的调查指出,中国钢铁行业轰轰烈烈的瘦身运动效果不佳,下降的体重数字掩盖了实质的反弹。

这份2月13日发布的报告称当年注销的生产设备大部分已经长期停产;而实际上,中国2016年处于生产状态的 “有效” 粗钢产能还增加了大致相当于英国全国产能两倍的量。

而按照世界钢铁协会的统计,经历了2015年的史上首次下降后,中国2016年粗钢实际产量也的确反弹1.2%。

中国是世界第一大钢铁生产国,粗钢产量占世界的一半。钢铁等重工业被认为是北京及周边地区空气污染最主要的来源之一。

该报告发布10天后,环保部副部长赵英民在一场新闻发布会上
宣布,从今年开始,北京周边的石家庄、邯郸等钢铁生产中心采暖季必须产量减半;而涵盖了几乎整个华北地区的28个城市必须在10月底——采暖季开始之前,提前完成全年钢铁产能削减任务。

赵也透露了这一决定的原因:京津冀地区今冬空气质量相当差,包括北京在内的13个主要城市1月PM2.5平均浓度比去年同期飙升了44%。他直言,很大一部分原因就是钢铁等重工业走出低谷,加大产量。

严重过剩

钢铁行业自身的日子也很艰难。按照
国务院的表述,在经济增速放缓的背景下,中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等依赖基础建设投资的制造业均已处于“严重过剩”状态。

中国钢铁工业协会数据,从2010年到2015年,该行业过剩状况迅速恶化,到2015年底,产能已超产量30%,重点大中型企业负债率超过70%。

中央政府早已意识到问题的严重性。2013年10月,一份来自国务院的指导意见要求钢铁产业在2015年底前削减总计3000万吨技术落后,规模小,低于环保标准的炼钢和炼铁产能。2016年2月,国务院又提出用5年时间再压减粗钢产能1亿—1.5亿吨,且严禁新增产能。

逐渐收紧的环境质量标准同样成为了重工业企业的紧箍咒。离北京不远的河北省会石家庄市就曾为了完成当年空气质量提高10%的目标,强制关停近千家工业企业45天之久。

2017年2月初,国务院总理李克强于彭博商业周刊发文,将1亿—1.5亿吨的粗钢去产能目标明确为1.4亿吨,接近原定范围的上限,相当于从2015年的水平减去12%。

去产能不等于去产量

然而大量已经闲置的产能似乎成了地方政府完成任务,书写政绩的便利工具。在去年8月国家发改委表示了对钢铁行业去产能进展的
担忧后,一个月内,28个产钢地区和中央企业奇迹般地清除出1300多万吨过剩产能,完成全年任务量(4500万吨)的30%。

据中国联合钢铁网报告统计,2016年中国在纸面上退出了近8500万吨钢铁产能,几乎双倍完成原定目标。

但报告同时发现,24个被要求压减粗钢产能的省市中,有14个省份砍掉的全部是已经停产的设备。全国范围内,去除的产能中有72%之前已经处于闲置状态,而由于去年
中国和全球钢铁生产的回暖,还有不少闲置设备重新启动,这是造成2016年中国钢铁行业实际运行的有效产能增加3600多万吨的主要原因。

中国各省份2016年钢铁产能变化图。来源:energydesk.greenpeace.org/

国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任许召元则认为,这份报告对“有效产能”的定义值得商榷。

调查报告将已长期停产闲置,对现有市场钢铁产量没有影响的产能定义为“无效产能”。许召元则认为只要有可能复产的停产产能就应被看作有效产能。

如果按照这个定义,那么去除已经停产的有效产能同样是有作用的,2016年全行业有效产能的变化也需要重新统计。

但无论采用何种统计方式,钢铁工业去产能的实际效果已经受到专家和媒体的质疑。例如,工程院院士、清华大学教授郝吉明
表示,部分地区削除的仅是“僵尸产能”,例如京津冀的实际钢铁产量并没有减少。《经济观察报》2016年8月的报道也指出,“河北省每年的去产能力度都很大,但其钢铁实际产量却几乎每年都在增长”。

行政手段去产能的局限

国务院发展研究中心原副主任陈清泰认为行政手段强制关厂的效果不会好。他
梳理了过去十几年钢铁行业的政策导向,发现:从2003年到2014年,中央政府五次试图用政策手段压减钢铁过剩产能,但钢产量仍增长了2.7倍。

而据绿色和平气候与能源项目主任董连赛预测,“十三五”期间,中国钢材消费将从峰值进入下行期,呈波动缓降趋势。2020年预计粗钢消费量将从2013年的峰值7.6亿吨下降至6.5亿—7亿吨。

但对比目前仍超过10亿吨的钢铁产能,中国钢铁今后几年的瘦身不会轻松。国家发改委产业协调司巡视员夏农此前就
表示,大量闲置产能被清除后,2017年去产能工作难度大增。

许召元也认为,2017年对于钢铁行业的去产能工作,不能陷入要求政府主导去产能的奇怪现象,这本身是违背市场经济原则的。

分指标、定任务的方式推动去产能,显然不是最优的选择。许召元表示,面对我国钢铁行业总体产能严重过剩的形势,需要尽快建立起政府引导、市场起主要作用的长效机制,以促进钢铁企业效益分化,也就是优企高效益,劣企高成本,市场能够实现优胜劣汰。

他还指出,在推动企业优劣分化方面,有不少市场化的正向手段可以探索。比如实行严格统一的环保、质量、安全监管,在钢铁行业内推进碳交易制度,推行阶梯水价、电价制度等。

在产能过剩程度加大、行业经营情况恶化的情况下,还可以研究建立行业性的发展基金,直接从现有的企业募集,并奖励给自愿退出的企业,用市场化的方式引导低效企业主动退出市场。

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