文章 Articles

湿地保护新法能守住湿地红线吗?

《湿地保护管理规定》修订版或将提高征用湿地的代价,但张菁认为这可能还不足以扭转中国湿地的厄运。

Article image

上海南汇东滩的滨海湿地。随着沿海经济开发,填海和围垦使得滨海湿地急剧减少。图片来源:张菁

中国是全球湿地类型最齐全的国家之一,但这一重要生态系统正在快速萎缩。由于过度围垦、工业污染、过度捕捞和养殖以及外来物种入侵,从1950年到2000年,中国累计丧失了57%的滨海湿地、73% 的红树林和80%的珊瑚礁,2/3以上海岸遭受侵蚀。

湿地具有重要的生态和气候适应功能。以滨海湿地为例,中国的滨海湿地作为全球九大水鸟迁飞区中的东亚-澳大利西亚迁飞区的重要组成部分,每年为超过240种迁徙水鸟提供栖息地,更为人类提供着诸多不可替代的重要生态服务,如净化水体、控制土壤侵蚀、保护海岸线等。滨海湿地的红树林是减缓台风、风暴潮等自然灾害的天然屏障,同时能够减缓全球气候变化导致的海平面上升的不利影响。


绿点代表对迁徙水鸟重要的鸟区;红点代表迁飞区鸟区网络内的鸟区,图片来源:《东亚-澳大利西亚迁飞区伙伴关系》

但滨海湿地没有作为生态系统被好好保护起来——东南沿海的红树林给基础设施建设、房地产和滩涂养殖等让步,大量被伐;大面积沿海湿地被围垦成耕地,以填补内陆因建设用地造成的耕地损失;甚至一些国家级湿地保护区也不能幸免,为了给经济发展让步,常常面临被调整边界的命运。盐城自然保护区、天津古海岸与湿地保护区和大连斑海豹保护区等都有类似的情况。

“湿地红线”遭到挑战

为了保护湿地,中国曾为之专门制定政策。2013年,《
湿地保护管理规定》出台,提出了“工程建设应当不占或者少占湿地”的大原则,但仍允许施工单位在给予补偿的前提下占用湿地。2015年,中国又把保住八亿亩湿地红线列入“生态文明建设”的目标之中。

但是,在土地资源日益稀缺的情况下,湿地面临的开发压力越来越大。2014年《第二次全国湿地资源调查结果》显示,相比2003年第一次调查数据,十一年来中国湿地面积减少了339万公顷,仅剩5360万公顷,已经来到了8亿亩(5333万公顷)湿地红线的边缘。而无序的围填海建设而成的工业园区、机场建设、水产养殖以及会所建设等一系列项目,正在蚕食重要的候鸟栖息地

特别是中国的滨海湿地,据保尔森基金会的报告,随着新一轮沿海开发战略的实施,到2020年,中国沿海地区的发展还有超过57.8万公顷的围填海需求,按照目前的年平均围填海速率,至 2018年底,中国的“8亿亩湿地红线”届时将被提前突破。显然,《湿地保护管理规定》的原则性规定没有对占用湿地的行为产生足够的限制。

这些疯狂的开发项目甚至在沿海留下了许多叹为观止的鬼城:有些围填海造出的新城区有高大摩天轮和过山车的游乐场、有带熊猫馆的动物园、还有设施完备的海洋馆,却几乎空无一人。

新法:湿地保护新机遇

在这样的大背景下,《湿地保护管理规定》的修订备受瞩目。目前修订稿刚刚结束公开征求意见,进入最后拟定阶段。新法能否给中国湿地带来新的希望呢?

对比新旧两版《湿地保护管理规定》后可以看出,征求意见稿适时地祭出了
生态红线的概念,指出:“国家林业局应当会同国务院有关部门合理划定纳入生态保护红线的湿地范围,明确相应湿地名录。”

这和目前中国政府强调的将所有重要生态区域(包括森林、草原、海洋和湿地等)划入红线禁止开发、进行严格保护的政策导向一致,对于未来湿地的保护是一个积极的信号。但湿地红线在具体监管和执法程序上如何体现,目前仍不明了。


内蒙古额尔古纳湿地公园美景。额尔古纳湿地是中国目前保持原状态最完好、面积较大的湿地。图片来源:肖诗白/绿色和平​

守住“征收占用”的大关

在对湿地的征收和占用议题上,征求意见稿较上一版也有所更新。2013年实施的《
湿地保护管理规定》中规定,需征收或者占用湿地的用地单位依法办理相关手续,并给予补偿后就可以占用。

新发布的征求意见稿则明确提出禁止擅自征收、占用国家和地方重要湿地。此外,确需征收、占用湿地的,用地单位应按照“先补后占、占补平衡”的原则,恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地,确保湿地面积不减少。

相较而言,征求意见稿中增加的“先补后占、占补平衡”内容在一定程度上能起到警示开发商的作用。但同时,条款中“擅自”两字又不得不让人担忧,只要有合法的手续,仍然可以有工程在湿地上马。这很可能给未来的湿地保护留下隐患,个别公司钻法规的空子、破坏湿地的开发活动难以避免。

除此之外,一些生态价值极高且符合国际重要湿地标准的湿地,如河北省滦南湿地、江苏如东和东台滩涂湿地等,并没有被列入国家或地方重要湿地名录,目前在管理上还只是以“一般湿地”的形式对待。

而正是这些湿地,承担着中国日益减少的滨海生物多样性和东亚-澳大利西亚迁飞区不可或缺的生态功能;同时默默遭受着围垦填海愈演愈烈的蚕食。这些仍处于保护真空状态的湿地,其未来的命运令人担忧。

湿地生态系统非常脆弱,生态系统的破坏在许多情况下往往不可逆转,即使经过治理使其恢复也要经过相当长的时间,需要付出巨大代价。除了“占补平衡”等补偿机制,更重要的是守住征收占用这一关。守住这关,才能守住8亿亩湿地红线。

发表评论 Post a comment

评论通过管理员审核后翻译成中文或英文。 最大字符 1200。

Comments are translated into either Chinese or English after being moderated. Maximum characters 1200.

评论 comments