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“环保风暴”为何难奏效?

尽管中国已经采取了严厉措施来惩治污染企业,但中国平均每两天还发生一起突发性环境事故。唐昊说,需要建立强有力的社会公共利益集团来遏止反环保利益共同体。
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三年“环保风暴”,问题越“刮”越多

在迄今为止短短不到三年的时间里,国家环保总局已经接连掀起了三次“环保风暴”:2005年初叫停30个违法开工建设项目;2006年对56个项目决定不予受理;2007年新年刚过,就对河北省唐山市、山西省吕梁市、贵州省六盘水市、山东省莱芜市四个行政区域,以及大唐国际、华能、华电、国电四大电力集团实行“区域限批”的严厉处罚,并在至今不到四个月的时间里,通报批评了多达82个严重违反环评要求的钢铁、电力等项目,力度之大前所未有。“风暴”越刮越猛烈,但令人匪夷所思的是,问题却仿佛越刮越多,数据显示,同样在这段时间里,中国环境灾难反而有持续增高的趋势,全国平均每两天发生一起突发性环境事故;群众环境投诉增加了30%;中央领导对环境问题的批示比上年增加52%;去年主要污染物排放不降反升……这些严峻的事实说明环保部门通过“风暴”所期望解决的问题大部分都落空了。

在媒体与公众日益关注环境问题,同时环保总局也三令五申的环境下,为什么会出现这种情况?有效的措施为什么难以落实?一些地方和企业甚至顶风而上?从一个广阔的视野来观察,“环保风暴”奏效难,主要是因为中国社会“反环保利益共同体”已逐渐形成,并试图在环境问题取得主导地位,地方政府不过是其中一环而已。而与此同时,中国环保事业的主体却处于严重缺位的状态。

反环保利益共同体的形成

国家环保总局副局长潘岳认为,在一系列环境灾难中,作为管理者的政府应负主要责任,然而,目前中国环保事业的症结恰恰就就在于过于依赖政府。在环境调查评估、环境监督、污染处罚上,几乎只有政府一家有约束性权威。同时,在以GDP为主导的政绩观的影响下,相当一批地方政府以经济发展作为第一要务,不惜牺牲环境以获得经济增长,在环保问题上态度暧昧。在国家环保总局的统计中,全国地市级建设项目环评执行率则只有40%,部分地区县以下企业仅为20%。指望本来就在反环保过程中存在巨大利益的地方政府全力支持环保,岂非与虎谋皮?

除地方政府的不作为之外,“反环保利益共同体”也包括了其他一些利益集团:由于节能环保法规得不到严格执行,数量众多的内地企业,都通过对周边环境的污染和破坏获取巨额利润;一些跨国公司同样通过垃圾转运、高污染产业的转移而获利丰厚;至于地方新闻媒体,也因受到权力和金钱的支配而集体失声。在中国,这些特殊的利益共同体在反环保问题上形成了心照不宣的默契。

相比“反环保利益共同体”的强大和团结,中国环保事业的主体却严重缺位和分散,特别是来自社会层面的环保主体(包括国际NGO,国内民间组织、社区组织、媒体、公众等)发展迟缓。拿环保NGO来说,政府设立的准入门槛很高,规定必须有主管单位“挂靠”才能注册,这导致我国的NGO组织力量薄弱且不稳定。如“自然之友”的主管单位因故不再愿意当“婆婆”,导致其生存和合法性受到很大威胁。而环保NGO自身内部组织建设不力、专业人士不足、财务监督体系落后、社会公信力不高等也成为其发展的障碍。这样,在政府环保缺位的情况下,同时其他组织化的环保行为受到一定的限制而进展缓慢,就成为环保事业难以跨越的一个障碍。截至去年底,我国民间环保组织仅有3000家左右,从数量上看,相比中国庞大的环保需求来说远远不够。

环保工作的特点要求环保事业必须有全社会的参与和关注。但在目前情况下,来自社会层面的力量实际上已经被排除在了“参与”之外,难以发挥作用。这些都导致由中央环保机构发起的“环保风暴”无法有效地深入社会基层起作用,只能是“一阵风”而已。过后环境问题依然故我,甚至呈愈演愈烈之势。

以公民社会遏止“反环保利益共同体”

要限制“反环保利益共同体”对社会的控制,唯一的方法是要帮助那些能够代表环保意见的普通公民组织建立起来,把“社会呼吁”变成一种组织性、持续性的压力,并在此基础上形成环保组织、新闻媒体、地方政府、环保部门之间的良性博弈。像美国这样利益集团政治发达的国家经验证明的是:更多普通利益集团、公共利益集团的出现是遏止“特殊利益集团” 的最好方式。

这样看来,中国的环保事业目前面临的最大问题不是阻力过大,而是动力太小。“环保风暴”要想奏效,必须改变环保问题上力量不对称的格局。这就意味着中国的环保事业必须要依靠政府,但不能过于依赖政府。在社会层面可做的基础性工作其实比政府层面更多也更关键。具体说来包括以下几点:

在制度环境方面,应为关心环保和社会公益事业的社会组织发展创造必要的制度条件。如发动社会各方面力量推动人大等立法机构在NGO立法上的突破,加快《中国非政府组织活动法》等法律出台,为参加环保问题博弈的集团创造一个公平的体制环境。只有组织化的社会力量的兴起,才有可能对以某些地方政府为靠山的“反环保利益共同体”形成制约。

环保NGO组织也要加强培育其自主性,包括加强对现有在职人员的培训;与高校等教育机构合作开设培养相关人才的专业;实行非营利财务制度和公开的社会监督,在问责、评估、参与、自律、互律的框架下提高自身的公信力等。同时加强与政府的联系,推动中央政府建立相对独立的NGO管理体制,形成政府与NGO之间的良性互动和互信,建立环保部门和环保NGO之间定期对话协商制度,使各级政府的工作思路转变为监督、管理和服务于NGO及其追求的公益目标上。

另外,国外NGO组织在帮助中国环保事业时也要适应中国的国情。一方面可以委托本土NGO组织,并同时做好培训,使得这些组织更好地发挥作用;另一方面可以与官方组织更多接触,在本国内动员各种力量影响跨国公司,以保护环境为条件来进行本地投资。还可通过各种形式的国际交流,吸纳相当规模的国际资源用于中国的环境保护。

在环保问题上NGO缺位、媒体失声,实际上都意味着公众参与缺位。而恰恰是公众才是环境问题最大的受害者。因此,更深入的解决之道必须来自保障公民对环境问题知情、参与、表达、监督的权利。如改善环境评价机制,让公众有机会参与环评,促使政府环评工作更加细致深入;公众通过媒体发言而赋予环保事业更大的政治正确性;实行环境保护的公众听证制度,靠民意推动政府行为等等。只有在社会力量与政府层面形成良性互动之后,才能使所谓“环保风暴”深入中国社会的基层,避免沦为每年一次的“环保秀”的命运。

 

唐昊,广州学者。

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匿名 | Anonymous

中国人就喜欢搞风暴

搞风暴对媒体是好的,对解决问题,可能没啥用

Chinese enjoy launching "storms"

Launching this kind of storms is good for the media, but probably not that useful for tackling the problem.

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匿名 | Anonymous

有风暴总比风平浪静的好

风暴也许一时很难起到实际作用,但长远来看,它将是中国环保事业发展的里程碑,表中中国领导人的决心。切实的决策和行动将随相关争论逐渐到来。当然风暴也有风暴的弊端,但无论怎样不能全盘否定。

At least lauching storms is better than doing nothing

The storms would hardly be a cure-all, but in the long run, these will be seen as trademarks in the progress of environmental protection in China. They show the resolutions of the government. Practical policies and actions will come out following the arguments. Of cause storms do cause problems, but one should not totally repudiate them.

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匿名 | Anonymous

联合

联合起来我们可以赴汤蹈火,让整个社会联合起来,我们一定可以创建一个更好的家园。有时候,伟大的成就或是运动所需要的仅仅是一阵能把它吹到下一步的微风。为了保证人民的声音得到有效的传达,唯一的选择就是让人民为了梦想或值得投入的事情而团结起来。例如,每个非政府组织都有它自己的使命和梦想。我们都为梦想而生,为一些绝妙的事情而活。如果有人能站出来领领路,那么必然很多事情都能跟着得以实现,只要它们是有益于我们的。

雪域棕熊

coalition

hanging together we can go through the water and fire, wiht coalition of all the society, we surely can form a better world. Some time, the great achievement or movement just needs a breeze to forward it to the next step. To ensure the people's voice to be heard, the only alternative is to hang the people together to form a dream or devotion. For instance, Every ngo has it's own mission and dream. we are all living upon the dream, some thing fabulous. If any body could lead the way, certainly, lots will follow as long as it is good for us.

Snowland brown bear

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匿名 | Anonymous

愤世嫉俗的老生常谈

我认为3号评论反映了非政府组织在中国的一个大问题。心意、梦想、共同努力之类的动听话太多,而具体行动不够(尽管这至少表现出了对环保主义的某种支持)。中国到处都是模棱两可的东西——法律、政策以及语言。当然很多非政府组织都在尝试做好事,而在中国这类的政治环境中进展将是缓慢的。人们不得不学会为微小的胜利而雀跃。但是只有最终结果才是重要的。结果。如果没有独立的立法,我不知道怎么能在环境领域或是其他领域得到显著的进展。你不能坐等善良的领导人们来为你把什么都安排停当。

Old cynic

I think comment number 3 demonstrates a big problem with NGOs in China. There's a lot of waffle about hearts, dreams, working together etc and not enough concrete action (although at least it shows some kind of support for environmentalism). Vagueness is everywhere in China - in the laws, the policies and the language. Of course there are a lot of NGOs trying to do good work, and in a political climate like China's, progress will be slow. People have to be happy with small victories. But ultimately results are all that matter. Results. Without an independent judiciary I don't see how substantial progress can be made in the environment or any other area. You can't rely on benevolent leaders to sort everything out for you.

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匿名 | Anonymous

你可以改变什么?给地球一个机会!

评论4的观点实在是精准犀利。但是,归根结底,光说是不够的。我们需要做的是从自己做起,形成一个对环境有益的生活态度。我想每个人都知道改变现状是很难的。但是我们不能向困难妥协,尽管前路艰险。文明的过程往往是一个融合不同观念的过程。要解决环境问题也是一样的。所以我们要从现在做起。不要放弃!我们独自必须面对问题并找出方法解决。

雪域棕熊

What can you change? Give the earth a chance!

Comment 4's viewpoint is sharp and great. But, back to the bottom line, words are not always enough, and what we need to do is start to live a better, more eco-friendly lifestyle. I think we all know it is quite hard to change the present circumstances. However, we can not give up in the face of difficulties, even the road is long and harsh. Civilization is in a slow process of adapting to the ideas that concern the environmental problem. So let's start from today. Do not give up! we have to face it, and find the solution ourselves.

snowland brown bear

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匿名 | Anonymous

雪域棕熊

我对雪域棕熊苛刻了点——中国和整个世界需要像他/她这样的关心环境的人。他/她提出了一个有趣的观点:环保工作应该从个人选择生态友好型的生活方式开始。这类的量变可以带来质变。例如,我一个朋友去饭馆的时候不用一次性筷子而用他自己的筷子,现在我们都开始这么做了。但是,真正的问题在于工业,而工业在扩张,这让人感到(个人所为)的无谓。

JR

Snowland Brown Bear

I was a bit harsh on Snowland Brown Bear - China and the whole world needs people like him/her who care about the environment. He/she makes an interesting point: that environmental work should start from the individual choosing an eco-friendly lifestyle. Small changes like this can have a wider effect. For example, a friend of mine uses his own chopsticks instead of disposable ones when he goes to a restaurant and now quite a few of us are doing the same thing. But it seems so futile when the real problem is industry, and industry is expanding.
JR

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匿名 | Anonymous

力量平衡

所谓环保问题上的力量平衡,我想在世界范围内应该是企业\政府和公民社会三者之间的平衡,如果不先达到这个平衡,那么大工业扩张和政府的经济增长政策之间很容易就会合流,环保的目标将永远无法实现.

Equilibrium of forces

I think there should be an equilibrium of opposing forces among enterprises, government and society in environmental protection. If we can’t bring about this equilibrium first, environmental protection will never be realised, because the huge expansion of industry and economic growth policies work together too easily.

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匿名 | Anonymous

不是只有一种方式

我觉得目前的环境管理措施过于单一,如果仅仅是严厉处罚的话,我觉得不会起到很好的效果,相反,会引起企业的抵制和反感。个人认为,在环境管理上应该赏罚并重。不是要让企业觉得我不环保我就要受到处罚,而是要让他们觉得我环保了我就可以得到更多的好处。只有在这种类似的政策下,才能使企业有环保的积极性。

我觉得根本问题还是出在政府对于环保管理的方法和政策上。

海贝

Not the only way out

I think the current means of environment regulating is over-monotonous, if merely punishment taken, the result as I see would not be very effective; rather, these would lead to resistance and resentment from enterprises. Personally I posit that sticks and carrots shall be taken together in terms of environment regulation - instead of having the enterprises live with the fear of being punished if not to take care of the environment, a more sensible way is to offer incentives to encourage them to be an activist in environment protection. Only under policies in this kind, the desired enthusiam could be roused.

As I can see, the fundamental problems lie still in the measures and policies adopted by the government in regulating the affair of environment protection.

Haibei

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匿名 | Anonymous

对解决环保问题要有信心

如果大家都真心认为这是个要解决的问题,就应该相信它能被大家解决。我认为不管出于什么个人目的,只要为环保出力就应该欢迎。希望能整合各种资源的机构越来越多。

珠莱

Just have some faith

If we genuinely regard it as an issue to resolve, we should also have some faith that somehow it will. I think, disregard individual purposes, we should welcome all efforts taken for environmental protection. Hopefully, there will be more and more agencies which gathers different resources. Juliet

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匿名 | Anonymous

环保风暴

我认为环保风暴有点意思,因为这是SEPA高举着诸如冷却经济、变更地方官员发展路径之类的大旗,并努力实现其目标的一个生动例子。但是,我同意唐昊说的,它们并没有产生多大的长期影响。我认为影响充其量是助长了SEPA在官僚体制中的地位并使其得到媒体更多的关注。TJ

Environmental storms

I think that the environmental storms are interesting because they are an example of how SEPA is pursuing its goals under the banner of goals such as cooling down the economy and changing the development paths of local officials. However, I agree with Tang Hao that they don't have much long term effect. I think that the biggest impact they have is to boost SEPA's standing in the bureaucracy and give it more publicity from the media.
TJ