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中国NGO离行政公益诉讼还有多远?

环保组织有没有可能在法庭上监督政府机关?自然之友对怒江环保局的诉讼尝试做出了重要探索。

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工作人员在排水口进行取样。图片来源:Greenpeace/John Novis

今年,总部位于北京的非政府组织“自然之友”(Friends of Nature)对云南省一地方环境保护局提起两项“行政”诉讼。案件因自然之友不具备“诉讼资格”被驳回。这一具有里程碑意义的事件说明,中国《环境保护法(修订版)》中最鼓舞人心的新增条款之一现阶段仍然面临着一些限制。

25年来首次大修的中国《环境保护法》在条款中首次允许非政府组织作为诉讼主体提起环境公益诉讼。该修订案于2015年1月1日起正式生效。

这应该算是中国环境监管系统发展的一个转折性时刻。新法赋予非政府组织针对污染企业发起公益诉讼的权力。在此之前,非政府组织只能针对环境问题带来的个人损害寻求财产补偿。

不过,非政府组织对政府部门发起诉讼会怎样,我们并不了解。尤其是非政府组织能否针对某政府部门就其负责的工作发起诉讼,目前在新法中也没有明确说明。

此类诉讼也被称为“行政公益诉讼”,它赋予了公民向政府追责的权利。因而,在全球不少地方,它们这种模式在推动政府环境监管方面都发挥了重要巨大的推动作用。那么中国是否做好准备,迎接这种诉讼了呢?

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坐落在保护区的高危化工厂

自然之友(FON)对云南省怒江环保局提起的,就是两项行政公益诉讼。

2014年7月,云南福贡县群晟电盐科技有限公司(简称电盐科技)在没有获得相关许可的情况下便开工建设高氯酸钾制造厂。该组织对在生态多样性极其丰富的怒江地区建立此类工厂,以及当地环保局在对企业环境影响评估进行审批时的表现均表示了担忧。

怒江地区位于“云南三江并流保护区”,这一带群山环绕、森林密布,被联合国教科文组织(UNESCO)认定为“全球温带地区生物多样性最集中的区域”。出于环保考虑,前任国家总理温家宝在2004年叫停了怒江水电梯级大坝建设项目。

2014年7月,电盐科技在未获得环评审批的情况下就擅自开工建设。

建设工地附近还生活着当地傈僳族居民。

高氯酸钾是一种极不稳定的化学物质,主要用于制造烟花、火柴和爆炸品;其生产过程会产生很多危险的副产品,其中就包括强致癌物质——六价铬

除了远在680公里之外的云南省会昆明,群晟公司周边没有任何六价铬处理设施。而将这些废弃物运输到昆明的过程中很有可能会产生意外泄露,一旦发生后果不堪设想。

除此之外,新建的日王念村距离工厂仅有115米,刚好处于潜在爆炸区内。

审批过程引发质疑

中国法律规定,所有项目开工前均需进行环境影响评估(EIA),在审批通过后才能进行建设。

不过直到2015年3月31日,怒江地方环保局才对群晟公司迟到的环境影响评估报告进行了公示,以征求公众意见。同年4月23日,该环保局便发布通告,准备批准该报告和项目建设。

2015年5月4日,怒江环保局又发布命令,称福贡县群晟公司未批先建的行为违反了2002年的《环境影响评估法》。

福贡县群晟公司被处以5万元(约合7640美元)的行政处罚,而且被勒令停止建设,并在5月30日前完成环境影响评估审批手续。

4天后,怒江环保局通过了群晟公司环境的环评报告

自然之友希望法庭能够撤销这一批复,因为怒江环保局的做法违反了《中国环境保护法(2014年修订版)》的要求。怒江环保局看似是依照2002年环境影响评估流程的规定做出的这份批复,但是中国环保部已经明确表示,地方环保局在进行项目审批时应当遵循最新修订的环保法相关要求。

怒江环保局按已作废的法条进行环评审批,自然之友认为应属违法行为。

后者曾试图就这一问题与怒江环保局进行沟通,但是并未得到答复。最终在2016年12月19日,自然之友就这一问题提起两项行政公益诉讼,要求法院撤销怒江环保局作出的《关于福贡县15000吨高氯酸钾建设项目环境影响报告书的批复》和《行政处罚决定书》。

2017年1月3日,泸水县人民法院受理了此案,并于2017年5月31日作出判决,认为依据《行政诉讼法》,非政府组织不具备提出诉讼的资格。

公益诉讼与行政诉讼,何时才能合体

行政法规定了政府行为(如环境影响评估报告的审核和批复)需依据一套法律规定与流程。而行政诉讼是针对政府行为(或不作为)的法律诉讼。

中国的《行政诉讼法》非常完备。该法规定,“公民、法人或其他组织”在政府行为直接侵犯其合法权益时,有权提起行政控诉。

目前,该法已经得到了广泛应用。2015年,一项针对环境影响评估法司法决断的研究显示,北大法宝数据库中的107个案件中,有45起诉讼是由利益相关方(比如居住在待审批项目附近的当地居民或村镇团体)提出的。这些案件获得法院的受理,是因为原告均受到了当地政府决策的直接影响。

另外一个近期的案件发生在深圳:2016年12月,在一起当地民间团体诉当地政府办事流程违反2002年环境影响评估法的案件中,深圳市中级人民法院。而作为原告的民间团体正是居住在拟建垃圾焚化炉周围的居民。

然而,中国的《行政诉讼法》从未允许非政府组织针对损害公众利益——而非个人利益——的行为发起行政诉讼。

2014年修订的《环境保护法》赋予了非政府组织提起环境公益诉讼的权利,而这种诉讼被普遍认为是直接针对污染者的民事诉讼。换句话说,是针对污染者破坏环境的法律诉讼。

检察机关可发起行政公益诉讼

针对政府机构的行政诉讼是推动政府部门积极落实环保法律的有力工具。由于检察机关资源有限,非政府组织的参与能够给政府部门施加额外的压力。

1971年卡尔弗特·克里夫斯协调委员会诉美国原子能委员会一案名噪一时。在这场案件中,当地环保主义者成功赢得诉讼。这场案件深刻影响了联邦机构在决策过程中对待环境影响评估报告的态度。此类案件对政府环境监管的影响远比“公民诉讼”要大得多,准确地说,是因为它们促使政府行动发生了彻底的改变。

目前,中国正在朝这方面积极努力。2015年7月,全国人民代表大会常务委员会宣布进行试点,授权13个省市检察机关开展针对政府机构的行政公益诉讼试点工作。

随后,最高人民检察院也发布《实施办法》,为检察官提供相关案件指导意见,并取得了不错的试点效果。比如,贵州的一位检察官就针对当地环保局未能对污染企业强制执法一事提起诉讼,并最终赢得判决。据《中国日报》报道,2016年6月,山东的一位检察官也就当地环保局允许一化工企业非法开展试运营一事提起诉讼,并最终赢得判决。

2017年,全国人民代表大会的这项试点被正式写入《行政诉讼法》第25条。这意味着,全国的检察官都有资格凭借该项法律提起行政公益诉讼。

但是这次的法律修正案将自然之友这样的非政府组织拒之门外。结合此次自然之友诉怒江环保局一案被驳回来看,中国政府还没有准备好赋予非政府组织对政府部门违法行为提起诉讼的权力。

这是一个很值得关注的话题,因为这方面的发展对塑造中国环境公益诉讼体系至关重要。中国的立法者应认真考虑非政府组织在协助检察机关的工作、确保任何政府部门不凌驾于法律之上所发挥的关键作用。

 


​翻译:Estelle

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