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可再生能源配额新政可用于支持可再生能源投资

专家解读新颁布的清洁能源电力配额政策如何通过分配可再生能源义务来促进可再生能源交易与投资​

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侯安德是德国国际合作机构(GIZ)的项目主任。韦明德是落基山研究所电力体制改革政策部门的项目经理。两人工作地点都在北京。

三月,中国颁布了《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》,规定了各省级行政区域水电和非水可再生能源电力消费的比重指标,并将这些指标进一步向承担配额义务的市场主体,包括电网企业、配售电企业和参与直购电交易的大型终端用户,进行分配。

用户可通过购买可再生能源电力证书(REC)作为其履行义务的证明。证书对可再生能源电力的生产者按照1兆瓦时电量一个证书的标准核发。证书将区分为含水电和非水电可再生能源(风能、太阳能、生物质能)。年底持有证书数量不足的用户,须按照电网企业建议的并在国家发改委备案的价格购买替代证书。

在我们看来,可再生能源电力配额新规有很多好处。

配额义务

很重要的一点,可再生能源电力配额义务现在已具备法律效力。未达到配额指标的省份将暂停获批建设新的煤电项目规模(或核减核准规模),并且还将被取消申请能源示范区的资格。对于未完成配额指标的电力配售企业等市场主体,将核减或取消其下一年参与电力市场交易的资格。

很重要的一点,可再生能源义务现在已具备法律效力。
 

从长远来看,可再生能源电力配额有助于促进各省之间的可再生能源交易。配额增幅最大的省份多数都位于华东地区。例如,2016年湖南省风电和太阳能光伏发电量总占比2.9%。根据2018年的配额指标,湖南非水电可再生能源发电占比需达到9%,并在2020年增长到19%。

安徽、河南和江西的情况类似。就绝对增幅而言,山东、河南和安徽需购买风电和光伏发电的增幅最大。尽管已计划增加省间交易量,但可再生能源电力配额政策可以使通过跨省交易整合可再生能源的重要意义得到强化。

2020年各省可再生能源(不含水电)预期性配额指标

资料来源:GIZ (德国国际合作机构)2018,基于国家能源局数据

总体而言,实施省级可再生能源电力配额政策是一个积极的进展,可帮助纠正此前中国清洁能源发展模式中的若干问题。在国家层面,以发电量而非装机容量作为基础的政策目标已经成为推动可再生能源并网的重要因素。对不履行义务的主体建立惩罚机制,可以促进各省购入更多的清洁能源,而非仅仅依靠省内发电,从而减少可再生能源弃电现象。

但任何一项新政策都会在发展过程中存在阵痛期,并有潜在需要改善的地方,尤其是在2020年后中国的可再生能源补贴将逐步退出。因此,为促进可再生能源电力配额政策的发展,我们提出了如下一些简单易行的方法:

  • 明确配额政策将如何支持其他对可再生能源产生影响的改革,如碳市场和电力市场改革。
  • 提高配额制定方法的透明度,并为配额制定长期规划以鼓励在可再生能源领域的投资。
  • 提出月度目标以鼓励市场发展,帮助市场主体保持在履行配额义务的轨道上。
  • 阐明可再生能源电力配额政策的目标,并将这一目标与解决弃风、弃光与弃水的问题结合起来。
  • 鼓励可再生能源直购电,以及购买盈余的可再生能源电力证书。


​市场协同机制研究

任何新的市场机制都应有助于中国实现电力市场改革和清洁能源政策的长期目标。市场的扩展、补贴和行政规划机制并存的现象都可能加剧市场改革的复杂性,从而增加实施的难度。

去年国际能源署(IEA)在一份政策文件中指出,政策叠加“可能造成政策重复、成本增加、低效和政策清晰度降低等问题”。

然而,IEA也指出,“如果政策想要达成的目的不同,如长期和短期目标,那么出现政策叠加也是合乎情理的。”这就是为什么每项政策都需要明确其主要目标,并辅以相应的配套机制。

我们认识到政策叠加是不可避免的。存在这个问题时,政策制定者应制定整合计划,逐步协调不同的政策。最需要进行协调的是碳市场、电力现货市场、电力辅助服务市场、分布式光伏市场以及空气污染政策。其中很多改革都将提高可再生能源上网电量。监管机构应研究这些市场将如何在短期内相互影响,并理清这些政策将如何相互支持。

最需要进行协调的是碳市场、电力现货市场、电力辅助服务市场,分布式光伏市场以及空气污染政策。

制定长远而透明的政策

清洁能源发展逐步向市场化运行机制转型的同时,中国不应放弃其制定长期目标的做法,这些做法过去曾成功推动了可再生能源的发展。但是为提升长期市场表现,这些目标需要进行调整。

当前,中央政府设置了可再生能源上网电价(FiT)制度,大多县级和以上各资源区的上网电价每年进行调整。上网电价定价机制中存在的不确定性和清晰度不够等问题导致投资出现了兴衰交替的局面。资源区的过度细分导致风电和太阳能光伏电站并未建在风光条件最佳的资源区,而是建在了补贴高、但资源条件一般的地区。

监管机构应着重于提供清晰的长期投资信号。最近发布的可再生能源电力配额政策中设定了2018年的省级配额指标,而本年度已经过去了数月。政府仅为2020年制定了“预期指标”。而如果要在那时实现并网发电,风电场和太阳能光伏电站现在就需要获得核准。

制定2025年或2030年的目标将使投资者从更大的确定性中获益。目前,可再生能源义务仅仅包括已经纳入计划的部分,并没有使REC证书发挥加速和优化投资的作用。

如果能够提前制定并逐年上调可再生能源发展目标,那么可再生能源电力证书的价格将反映新的投资需求,从而有助于避免高碳技术进入,这有助于从依靠上网电价和其他管理措施上脱离。

当然,有时政策调整是必要的。但调整可能产生破坏性的影响,尤其是当调整成为常态,而非例外情况。我们建议制定定期修订配额的时间表,并阐明需要修订的情况。当供应不足导致价格上涨,投资就会增加,可再生能源电力配额政策就会奏效。因此,供应短缺时,监管机构不应急于调整下一年的目标,因为这可能会导致矫枉过正从而减少投资。

建立月度目标​

尽管设置行政目标的达标期限是必要的,但它同时会带来预期之外的问题。上网电价每年调整一次,导致每年在调整日期前后市场出现起伏波动。空气质量指标以三年为期限,导致最后一年的12月会出现供热不足。而省级碳市场试点只有在年终结算义务到期之前变得活跃。

在第一年试运行后,即可再生能源电力证书仅能交易一次(从2019年1月至2月),我们建议开放全年交易的市场,从而使市场主体看到交易价格并作出相应的反应,而不是到了年底才仓促完成配额。

我们建议监管机构制定指导方针,按月对每兆瓦时电力需求所对应购买的配额目标提出建议。由于风电和太阳能光伏发电量每月都会发生波动,因此,该方案中已经设立的替代证书“安全阀”可以由每年调整改为按月调整。​

此外,一个活跃的月度交易市场将有助于决策者监测可再生能源电力配额政策落实的进展。如果证书一直处于不足或过量状态,政策制定者可以通过完善市场规则来提高流动性。如果明显的供应不足或过量发生在几年的时间跨度内,他们可以通过设定一个未来的目标的进行纠正。

由于目前政策不允许转售,并且看起来一段时期内也不会允许,那么买家在月度市场上买入配额时就会非常谨慎,因为一旦买入过多,将无法转售。因此,我们建议为在最初的2019年设定每月约25%的购买目标,并将该目标到2020年提高到40-50%。这将有助于证书买家作出更加积极的购买决策。

减少弃电现象​

该政策的既定目标是推进生态文明建设,落实国家可再生能源法。中国此前计划在2020年将所有省份的弃风、弃光率控制在5%以下,现在可以以此为契机将可再生能源电力配额政策与之前的计划联系起来。我们认为,当前设定的配额目标在不大幅度降低弃电率的情况下也能够实现。考虑到可再生能源资源大省在两年内要将弃电率从30%以上降至低于5%,配额目标甚至可以说是过于保守。我们建议,目前针对可再生能源电力证书市场初级阶段(2018-2020)所用的目标计算公式中,应涵盖降低弃电的目标。

最终,要完成弃电目标需要增加跨省间的交易。因为在弃电最严重的省份,发电量远远超过其省内需求,但其他省级政府宁愿依靠省内的发电量。即使对于需要购入能源的省份,由于电力调度制度的规定,能够并入电网的可再生能源电力也仅有40%左右。

配额政策通过设定可再生能源购买目标,可以帮助解决各省的保护主义问题。而当前的目标似乎假定没有计划外的跨省交易增长。未来几年,可再生能源电力配额可能会对调度和电力系统工程施加一定的正向压力,从而使中国有能力处理超过40%的跨省可再生能源交易。​

当前公布的2018年配额似乎较为保守,可能是为了使政策在推出之初更容易实施。我们认为当前目标过“松”,如果配额目标很容易达到,实际上可能会使市场发展更加复杂。

要确定有多少目标需要被修订,很重要的一点是要清楚知道设定目标时所使用的数据。我们建议公布今后两年各省份配额的基本计算公式。这也将有助于省级电力调度中心明确他们需要采取何种措施来实现这些目标,鉴于电力市场不断变化,这一点尤其重要。

鼓励直接购买​

可再生能源电力配额新政与去年颁布的绿色电力证书自愿认购政策不同。绿色电力证书政策旨在通过鼓励私营企业购买证书,作为其消费绿色电力的凭证,从而降低上网电价补贴资金缺口。通常情况下,绿色电力证书销量几乎为零,因而这个政策并未对减少上网电价补贴资金缺口做出重大贡献。

绿色电力证书市场没有起到作用的主要原因是实际上证书并不符合大多数企业的需要。大多数环境机构在评价企业履行环境承诺时重点考察的是“额外性”问题:当一家公司号称绿色环保时,他们是否采取了实际行动,为系统带来了比通常情况下更多的清洁能源?

中国的绿色电力证书与其说是对新能源的投资,倒不如说更像是向政府纳税。矛盾的是,该计划促使那些支持绿色理念的跨国公司转向在中国以外的其他国家发展可再生能源。例如,富士康近期宣布将在沙特阿拉伯投资兴建一个新的大型太阳能项目。

我们认为,新的配额政策最终可以吸纳绿色电力证书市场,特别是由于目前的配额政策更能切合企业需求。为了帮助实现这一转变,我们建议允许寻求碳排放尽早达峰的企业和城市自愿购买超出省级配额的可再生能源电力证书。

我们还建议允许企业与配额体系之外的可再生能源发电商达成直接购买协议。这样一来,市场将鼓励更多的可再生能源投资,从而有助于降低风电和光伏的价格并加速中国的清洁能源转型。

结论

中国正全力打造清洁能源未来,同时也取得了与其他很多国家相比非常显著的成绩。作为当今全球具有领先地位的可再生能源生产国和消费国,中国清洁能源生产行业的规模升级有助于促进全球能源转型。可再生能源电力配额政策也将继续支持此目标,中国为一个可以逐渐推动可再生能源投资和生产的市场奠定了基础。我们希望以上几条建议可以为变革提供一个起点。

 

翻译:于柏慧

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