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中国环保组织继续争取环境公益诉讼权

10月底《环境保护法》的最新修改稿提交第三次审议,就诉讼主体资格的规定做出了修改,但仍被环保组织和一些法律人士认为只是“换汤不换药”。

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图片来源:Bo Qiu / Greenpeace 

中国正在修订1989年正式颁行的《环境保护法》。这部法律的二审稿,曾将中华环保联合会规定为唯一具有公益诉讼主体资格的机构,民间组织和一些法律人士认为这一规定不利于发挥公益诉讼在环境保护中的积极作用。10月底,这部法律最新的修改稿提交第三次审议。有关诉讼主体资格的规定做出了修改,但仍被环保组织和一些法律人士认为:与二审稿相比,这一修改只是“换汤不换药”。

门槛依然高

“到底什么样的原告,可以提起环境公益诉讼,现行法律规定得不清楚”,“至今这一规定也没有相关司法解释”,北京律师胡少波称,正是凭借这一点,北京东城区法院日前对北京首例公益诉讼——环保组织诉神华集团在内蒙污染的起诉,做出了暂不予立案的决定。

10月底,当《环保法》三审草案公布后,自然之友总干事张伯驹依然感到相当失望。

在《环保法》三审草案中,关于公益诉讼主体资格这一块,变成了“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为,依法在国务院民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织,可以向人民法院提起诉讼”。

“这样的限定,除了中华环保联合会这样的环保部主管机构,又有谁能符合条件?”

自然之友将国内比较活跃的25家环保组织,按照《环保法》三审稿中所限定的公益诉讼资格规定逐条对比,结果发现:除“信誉良好”这条在无评判标准、无判断机制的情形下无法做出评定外,能同时符合“国务院民政部登记”、“连续5年以上从事环保公益活动”这两条的,只剩下中华环保联合会一家了。

“民间环保组织登记难,一直是个老大难问题,因为按相关规定,国内环保组织必须要有业务主管部门和民政部门‘双登记’才可以注册,现在这一点反倒成了门槛”,“这一刚性规定,堵死了绝大部分环保组织的公益诉讼主体资格”,张伯驹称,如果三审稿这样通过,此前一直在云南曲靖进行公益诉讼的自然之友,就变得不具备公益诉讼资格了,“明显是让公益诉讼实践倒退”。

中国政法大学法学教授曹明德认为,严格按照《环保法》三审稿对公益诉讼主体限定条件来衡量的话,那么全国只有中国环境科学协会、中华环保联合会、中国环保产业协会、中国生态文明促进会等少数几家“国”字头民间组织符合条件,且符合条件者中又有提起公益诉讼意愿的,就更寥寥无几了。

于1989年正式颁行的《环境保护法》,在此次修订之前,已经施行20多年。该法二审稿中,出现了公益诉讼的相关条款,规定由“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”。

自然之友、自然大学等环保组织随后向社会发出紧急呼吁,反对由一家环保组织垄断环境公益诉讼权:“由中华环保联合会一家来提起环境公益诉讼的立法建议,理论上无依据、立法上不科学、实践中难操作、社会影响上有倒退,我们强烈表示反对”。

这些呼声发出之后,三审稿出现了上述修改。

“眼下对公益诉讼主体资格的限定,门槛依然太高”,中国政法大学民诉法教授肖建华称:“应该让所有合法的社会组织,都有权发起环境公益诉讼”,“立法方向上应该放开,而不是限定”。

立法漏洞

目前,曹明德教授正接受最高法院委托,协助司法机关对《环保法》三审稿中的公益诉讼主体“有关组织”做司法解释。他认为这个适格主体,应该具备四个条件:一是依法登记成立的;二要有自己的办公机构和场所;三是规章中有环境保护的宗旨要义;四是要有一定数量的专业律师。

肖建华教授则认为,环境公益诉讼主体应该对一切合法登记的社会团体或组织放开,在具体起诉内容上,《侵权责任法》第15条规定的“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、消除影响恢复名誉”等8种方式中,除“返还财产”和“赔偿损失”两条不宜由社会团体发起公益诉讼来提出讼诉请求外,其它都可以由社会组织提起公益诉讼。

“只有放宽对社会组织发起公益诉讼资格的限定,才可能解决目前公益诉讼主体缺位之立法短板,走出个人发起公益诉讼不具备资格、检察机关有资格无发起意愿的困局”,很多学者也都认为“放开社会组织参与公益诉讼,不会带来滥诉”,反而会在环境问题日益严峻的中国,真正鼓励社会参与,用公益诉讼方式来补充解决行政监督不力所带来的系列环境问题。

在中国,环境公益诉讼还是近十年出现的新事物。2003年左右,中国的贵阳、昆明、无锡等地法院,先后成立环境法庭,在环境公益诉讼方面进行了尝试。但在立法层面,国内关于环境公益诉讼的立法一直尚无明确的法律规定。

在中国法律框架中,目前除《海洋环境保护法》明确规定对发生在海洋范围的重大环境污染事件,可以由海洋监管部门代表国家提起赔偿要求(包括海洋公益诉讼)外,只有2012年8月修订后的新《民事诉讼法》,对环境公益诉讼有相关规定。
“这样,事实上,无论《海洋环境保护法》、还是新修《民诉法》、以及正在修订中的《环保法》,眼下都未能完全解决公益诉讼主体问题,因此客观上形成了立法漏洞。”王灿发教授对中外对话表示。

 

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