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中国环保法四审稿:“比预期更乐观”

中国法学专家曹明德认为,环保法四审稿的内容比预期中更加乐观,环保部门获得更多法律权力,环境公益诉讼的主体扩大,一些有利于环境的政策措施被写入法律。但对于行政不作为,尚缺乏公益诉讼的有效途径。

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图片来源:绿色和平 

4月21日-24日,十二届全国人大常委会第八次会议对环境保护法修订草案进行第四次审议,预计四审稿将在数周内完成审议。

在中国,通常一部法律通过三次审议就可以付诸表决,环保法为何要历经四次审定?3月4日,十二届全国人大二次会议发言人傅莹表示,三审再加一审,是为了制定出一部高质量、管用的新环保法,要用最严格的制度来保护环境。

中国的环保法于1979 年试行,1989 年正式颁行。改革开放30多年来,中国经济取得巨大成就,但生态环境因此付出巨大代价,现行环保法已不适应新形势。

全国人大常委会从2012年8月开始对环境保护法修正案草案进行第一次审议,第三次审议时称谓由“修正案草案”变为“修订草案”,修改内容从最初设想的“小修小补”变为全面修改。

中国政法大学法学教授曹明德参与了环保法修订案的起草。他向中外对话解读了《环保法修订草案》四审稿(以下简称“草案”)。

中外对话:“四审稿”中有哪些值得关注的转变?

曹明德:环保法基本原则有重大修订,立法理念发生重大转变。新的环保法将确立环境保护优先原则,由原来规定环境保护工作要同经济建设和社会发展相协调,到现在的坚持经济发展要和环境保护相协调。

十八大提出的“坚守生态红线”主张,写入了这一轮审议稿,这体现了国家坚持生态安全底线的立场,使得十八大主张法律化、制度化、具体化。同时,草案首次提出国家建立、健全生态保护补偿机制,为下一步具体实施生态补偿提供法制依据。

草案提出,重点排污单位应当向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况,以及污染防治设施的建设和运行情况,违法的要承担责任。对于有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施的维护、运营机构,应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。在信息公开层面,这也是一大进步。

将区域联防联控写入环保法,也是一个创新。草案提出:国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。这不仅可以联防联控大气污染,在水污染、生态破坏等领域都可以适用。

中外对话:环境日益恶化,很重要的一个原因是,企业违法成本低,守法成本高。新的环保法能否解决这个问题?

曹明德:草案中提出的“按日计罚”,加大了对环境违法行为的处罚力度。这是中国学界长期呼吁、环保部门孜孜以求的。在此前的法律规定中,对于排污企业的处罚额度都比较低,而且是一次性处罚。

在四审稿草案中,企事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正、拒不改正的,依法做出处罚决定的行政机关可以自责令更改之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。

中外对话:四审稿怎样界定环保部门的权力和责任?

曹明德:这次修订,大大增强了环保部门的执法权,如查封、扣押、拘留权,这些强制执行权得到加强。这是前所未有的,使得环境保护不再是当初那个相对弱势的行政领域,有了更强的执法权。

另外,区域限批制度被写入草案,让环保部门有更强的筹码来协调地区污染物排放总量。如果总量超标,环保部门就不会给该地区新增污染项目。对国家重点污染物排放总量超标的地区,环保部门可以暂停审批相关建设项目的环评文件。同时,草案提出国家实行排污许可管理制度,有关企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证载明的要求排放污染物。

目前的环评法存在软肋。很多建设项目没有提交环评文件就擅自开工,或者是环评程序有瑕疵。按照现有法律规定,对没有提交环评文件的项目,环保部门只能先责令其停止建设补办环评手续,不补办手续才处以最高限额为20万人民币的罚款。有些企业特别是大型国有企业,交纳罚款比办理环评手续划算,导致他们直到完工也没办好环评。而新草案则提出:对于环评程序欠缺的项目,环保部门可责令停止建设,处以罚款,并责令其恢复原状。

中外对话:环境公益诉讼是环境保护法修改中备受关注的问题,经过四次审定后,环境公益诉讼主体范围是否扩大?

曹明德:此次审议的修订草案再次扩大了环境公益诉讼的主体范围,将提起环境公益诉讼的主体扩大到在设区的市级以上政府民政部门登记的相关社会组织。同时提出,符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼的,法院应当受理,提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取利益。

环保非政府组织的加入,可以大大减缓环保部门执法人员、资金不够,执法不力的问题,响应了李克强总理“向污染宣战”的号召。但我认为,“市”的概念不够明确,市有省级市、地级市、县级市等多个级别。

中外对话:四审稿还有哪些有待改进之处?

曹明德:对环保执法机关提起环境行政公益诉讼的相关规定目前还不具备。目前的环境公益诉讼,只能针对污染者提起诉讼,对于环境执法机关执行不力的、不作为的、以及违法作为的,还不能提起诉讼,监督缺乏法律途径。

 

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