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巴黎大会:协议在望 细节难调

各国政府在巴黎气候大会的谈判仍处于焦灼状态,大会很可能达成效果甚微的协议。

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巴黎埃菲尔铁搭映出了COP21气候大会的灯光投影。图片来源:Mark Dixon

190多个国家的代表团齐聚巴黎出席年度气候大会。各国代表团虽就达成气候协议取得共识,但就协议的细节还存有分歧。

大体上,巴黎协议将会涵盖所有国家2015年做出的减排承诺,也就是各国针对气候变化提交的《国家自主贡献预案》(INDC)。同《京都议定书》(各国达成的第一个强制减排协议)一样,《国家自主贡献预案》可能会以附录的形式出现在协议中;不同的是,它们将不具有法律约束力

法国外交部长、本届气候大会主席洛朗·法比尤斯希望各国能在12月9日,即周三之前达成协议,以确保在本次《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)年度缔约方会议闭幕日12月11日之前,能够将协议文本交付律师审阅并完成翻译定稿。对于法比尤斯这一要求,所有谈判代表的反应几乎都是不可置信。联合国气候会议向来以拖沓著称,会议开始之前,一些评论员就认为闭幕日将会延期至12月13日(周日)。

在各国最关心的问题上,大会依旧没有达成协议的迹象。对于以印度为首的发展中国家而言,他们关心的是发达国家为工业时代以来造成的碳污染已经支付和承诺支付的款项。发达国家关心的问题则是中国和印度等新兴经济体(越来越多的是印度而非中国)能够在何种程度上控制本国不断增长的温室气体排放。

稳步提升野心

在此次大会的主会场巴黎布歇尔机场,大家会听到有人谈论说双方都需要“提升野心”,即一方需要控制排放,另一方需要扩大资金支持。相比2009年的哥本哈根气候大会,这一论调已经少了些许对抗。会前,法国政府召集了主要国家的环境部长,随后又邀请各国政府首脑参加大会开幕式而非闭幕式,从政治上推动各国采取行动。但截至目前,法国忙碌的外交工作还未能在联合国气候会谈的两级世界之间架起沟通的桥梁。

其他未能解决的分歧点都源于这些基本差异。巴黎协议包含的国家承诺有效期应为2020年到2030年。发达国家要求在2018年对这些承诺进行复审,以此确定其施行情况。而印度环境部长普拉卡什·雅瓦德卡尔则重申了自己早前的反对意见,认为应该在2025年之后进行复审。

反过来,发展中国家则希望立刻审核发达国家承诺的每年1000亿美元的融资。近期,经合组织一项研究称,发达国家已经支付了超过620亿美元的资金,但发展中国家对此并不相信。他们指出,《联合国气候变化框架公约》下属的绿色气候基金(GCF)得到的承诺款项仅为103亿美元,而真正到账的资金比这一数字更少。发达国家认为新兴经济体国家也应向绿色气候基金提供捐助。对此,雅瓦德卡尔回应道:“这是可以的,但他们应该先把承诺的资金拿出来。”

在金砖五国(BASIC)集团召开的新闻发布会上,中国谈判代表团提醒大家注意经合组织给出的数字是如何计算的。“这中间存在重复计算,一切过程都不透明。他们(发达国家)说自己正在提供资金,但发展中国家却说没看到钱。”中国气候变化事务特别代表解振华说。

最不发达国家(LDC)、非洲国家集团、小岛屿国家联盟(AOSIS)以及易受气候影响脆弱国家论坛(CVF)成员国都对发达国家和新兴经济体国家继续争论可能带来的结果表示愈发担忧。他们有充分理由担心,巴黎大会可能只能达成一份约束力极小、毫无效力可言的共同纲领。越来越多的迹象表明,巴黎协议可能将会是一份概括性的意向声明,而一些重要细节可能会留待将来讨论。

围绕气候变化冲击造成的损失和破坏问题,情况也是如此。气候变化造成的损失和破坏包括农业减产,洪水、暴风雨和干旱等灾害频发且程度更加严重,海平面上升,以及降雨不确定性增加等。以美国为首的发达国家由于害怕相关的诉讼案件,把与补偿和责任相关的条款从巴黎协议草案中剔除。实际上,协议草案现在仅谈到了气候保险问题。气候活动人士和最不发达国家虽不太可能会放弃,但似乎已经同意至少一年以后再讨论这一问题。

“气候正义”悄然消失

一直以来,发展中国家都在担心巴黎协议不够重视气候适应问题,而这些国家政府不得不适应已经十分严峻的气候变化影响。大会几乎没有任何决心要解决这一问题,联合国的适应基金也是空空如也。

大会可能会发布概括声明,提到气候适应的重要性,但很可能仅仅只是号召全球各国投资气候适应项目。印度政府最喜欢用的“气候正义”一词可能不会出现在巴黎协议之中。

一位来自发达国家的非政府组织代表将“气候正义”一词形容为“萦绕着这些谈判最古老的幽灵”。没有人对气候正义表示异议,例如为气候变化造成的破坏提供财政支持。但由于缺乏实现这一原则的机制,印度无法让发达国家把自己的豪言壮语付诸行动。

饱受批评的印度

此次巴黎大会上,中国拿出了控制本国温室气体排放的计划,因而受到发达国家智库、非政府组织和谈判代表的一致称赞;而印度则受到了强烈的指责,因为印度坚持要通过燃煤发电扩大电网覆盖面,从而使其目前还用不上电的3.5亿居民都能用上电。

几乎不可避免地,布歇尔机场走廊里大多数人谈论的话题都是,印度“缺乏减排野心”,弱化了巴黎协议的作用。对此,印度环境部长雅瓦德卡尔的回应是,“我们不反对气候变化,我们是来提出方案的”。

哥本哈根气候会议期间的印度环境部长伊拉姆·拉米什,现在是印度反对党议员,他上周在巴黎指出:“印度不是造成问题的元凶;印度人口占全球人口的17%,温室气体排放却仅占全球总量的6%,站在历史的角度上看,还不到2%。”

但他确实认为印度必须是解决方案的重要组成部分。“按照现在的趋势,到2030年,印度将会取代今天的美国成为世界第二大排放国。因此,印度必须参与问题的解决,否则只会带来更多问题。”

煤炭使用

“印度的立场显然已经发生了改变,这是因为印度国内环境的弱点在一天天暴露——冰川消融,季风变化,森林覆盖率由于森林中的采矿作业而减少,海平面上升,以及最为重要的公共健康受到影响。德里已经取代北京,成为全球受污染最严重的城市。”拉米什说。

印度在《国家自主贡献预案》中承诺,到2030年,清洁能源发电量将占全国发电总量的40%。但印度大多数规划者仍旧认为,未来30年间,印度的煤炭使用量将会是现在的2到3倍,以维持8%的经济增长。印度也意识到了自己可能会面临指责,所以在巴黎大会开幕日推出了国际太阳能联盟项目。这一举动虽为印度赢得了好评,但并没有阻止发达国家的吹毛求疵。这让印度代表团几乎没有谈判的余地。

而加拿大提出新的议案,建议把全球平均温度上升幅度控制在1.5摄氏度而非2摄氏度以下之后,谈判的余地将变得更小。新兴国家谈判代表正努力周旋,希望加拿大的提案只是一个意向性的目标,而非具有法律约束力的承诺。目前这一问题还在谈判中。

法律关系

有关巴黎协议的法律约束力的问题目前也仍在谈判中。欧盟和小岛屿国家联盟积极提议协议应该对所有政府都具有法律约束力,这一点遭到了美国代表团的强烈反对,因为此类协议不可能得到美国国会的批准。因此,大会可能会通过不涉及具体承诺的概括性协议,以确保协议的法律约束力,而具体的承诺将会以附录的形式出现在协议中,采取自愿性质。

印度气候对话采访了联合国环境署执行主任阿齐姆·施泰纳,问他如果满分为10分,他会给这样的协议打几分。他说:“如果各国的斗志够高,并且能建立每五年一次的复审机制,那我的评分大概在5到8分之间。”



翻译:金艳

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