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书评:印度和中国的水冲突

斯科特·摩尔的新书展示出国际河流水权纷争如何影响了国际争端的走向。

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为新德里供水的穆纳克运河地区发生暴乱(2016)。图片来源:Souryakharb

斯科特·摩尔是一名政治学家,他专注于水政治和政策,尤其是中国和南亚地区的水政治政策。他在目前宾夕法尼亚大学宾州水中心担任高级研究员,以及该校当代中国研究中心副教授。

在他的新书《次国家层面水文政治:共享流域的冲突、合作与机制建立》中,摩尔探讨了国家内部水资源冲突的成因。他发现,与普遍的看法不同的是,国家内部水资源冲突并不是由于水资源稀缺或短缺所致,而是因为制度失灵。他认为,即便在气候变化的时代,水资源冲突也并非不可避免,前提是我们需要将投入落实到真正正确的方向上,强化我们的制度。

贝丝·沃克(以下简称“沃”):您的书中提到,地方层面的水权冲突远比国家之间的更具普遍性和破坏性。为什么会这样?您能给出几个在印度和中国发生的此类严重地区冲突的例子吗?

斯科特·
摩尔(以下简称“摩”:大多数涉及到水的问题都非常具有地方特色——比如大坝建设、污染、上游水流改道等问题的影响——所以自然而然,地方层面围绕水资源问题发生龃龉的程度也会更强烈些。

还有就是,大家很容易忽视的一件事情就是,有很多因素可以防止国家层面发生对抗。多数情况下,贸易、外界的干预、以及外交压力等因素都让冲突变成一种人们尽量规避的解决问题的方式。

但是,对于次国家层面的行为主体来说,障碍就少了很多,尤其是在国家较弱或者权力较分散的情况下。就印度而言, 2016年,围绕德里的主要水源——穆纳克运河的冲突就是近期发生的一个鲜活的例子。为了抗议法庭作出的一项拒绝将他们列为受保护阶级的决议,贾特族人控制了穆纳克运河。这一事件就突出了水资源可能成为恶化不同种族、不同宗教、不同语言及其他形式的社会团体之间更深层次紧张局势的引爆点。

2001年,发生在嘉兴的“沉船筑坝事件”也是次国家层面水资源冲突的一个很好的例子。当时浙江省嘉兴市的市民将废旧船只沉入河道,防止污水从相邻的江苏省流入。

沃:另外,您也提到水冲突是地方不同团体之间深层次冲突的表征,而非病因。这种情况下,我们在应对这些问题时应该做出哪些改变呢?

:我认为这意味着我们需要1)更多地关注次国家层面的政治问题,包括身份认同和宗教紧张局势,而不是水冲突问题研究者们通常关注的国际地缘政治;2)投入更多精力和资源来加强地方和区域制度。尤其是,很多国家缺少健全的区域管理机制,比如流域管理委员会或官方部门这种可以解决水资源等跨司法管辖权问题的机构。

沃:你描述说,中国中央政府和省级政府之间的制动关系才是引发水资源激烈竞争的原因,而非地方行为。那么,近期尝试设立的省级“河长制会改善中国河流的水污染危机吗?

: 我认为大多数竞争与地方官员的奖惩机制有关,这种机制鼓励他们最大限度地实现经济增长,而很少鼓励他们与邻省司法管辖系统合作。

改革干部考核机制,提高环境目标、落实河长制是正确的举措,应该能够改善这些问题。但是中国的政治体制是自上而下的等级制度,无法促进多个层面的合作,而多层面的合作才是处理诸如跨界污染或洪灾这些复杂的区域性问题所真正需要的。

沃:地方冲突造成巨大的经济损失。为什么印度的决策者不采取行动来制止这些冲突呢?尤其是在宪法赋予他们这样的权利的情况下?

摩:多数情况下,这是个政治问题。在印度尤其如此,选举制度要求大多数执政党维护国家团结,因此大多数执政党不愿意通过偏袒某一个邦来离间整个国家。更简便的做法是让司法机关来解决跨邦水纠纷,但这种做法并不完善,因为很多问题无法通过法律制度妥善解决;而且通过司法过程耗时过长。

值得注意的是,美国的政客,尤其是总统,在跨州水资源冲突面前明哲保身也是出于类似的考量。

沃:你把“达莫德尔河谷合作组织”描述成印度唯一一个真正意义上的区域性流域管理机构。从中有哪些经验可供其他地区借鉴呢?

摩:“
达莫德尔河谷合作组织(DVC)被认为是印度参照“田纳西州流域管理局”(TVA)而设立的。(TVA是美国1933年成立的一个政府部门,职责是控制洪灾、改善航道、提高农民的生活水平、以及为田纳西河流域发电。)

这类多功能机构也存在缺陷;尽管他们成立的初衷是什么都管(包括发电、带动地区经济发展、处理林业和土壤流失问题等),但要想做好这些事很难,当涉及利益相关方的权益时,无论是DVC还是TVA,其实都有点充耳不闻。

所以DVC并不是一个完美的榜样。话虽这么说,我觉得它体现出,一个强有力的流域管理机构通常依赖于中央政府持续有效的支持。在成立之初,DVC得到了印度当局的强力支持,但后来就失去了这种支持。

沃:另一个关键的因素就是在改善河流管理中第三方,尤其是NGO参与的重要性。但是目前世界很多国家对NGO越来越不友好,这种情况下,NGO如何能更多参与呢?

摩:
政府应该意识到,尽管短期来看促进NGO参与可能比较困难而且容易引发争议,但是NGO的参与将带来无可替代的长期利益。水资源问题的本质决定了任何政府实体都不可能解决、理解、和代表这其中所涉及的各方利益和问题。同时,NGO也应该集中精力与次国家层面和国家层面的政府进行合作。虽然有时候他们似乎趋向于游说上级政府部门,但大多数情况下最好的办法是从地方层面入手。

沃:内陆水争端如何影响了中印两国对于国际河流问题的态度?印度与巴基斯坦展开水务合作时真的表现得比处理自己各邦之间的水资源争端更好吗?

摩:
这个问题很好,我在书中没有全面地加以回答。在我看来,某些情况下,次国家层面存在的冲突会引发国际冲突;比如,在中国,出于经济方面的原因,兴建水坝通常会得到地方政府的支持,但是如果水坝建得靠近边境,它就会对邻国产生重要影响。这些影响通常地方官员不会考虑,因为这不会被当成是他们的责任。

另一方面,我确实认为在很多情况下,与次国家层面的关系相比,在跨界水域问题上,国际间的关系更倾向于合作。印度河就是个很好的例子。从这个角度来说,我认为,印度和巴基斯坦之间的合作要整体好于印度内部各邦之间的合作。

沃:对于印度或中国而言,可以从美国和法国的成功合作中学习到哪些相关经验呢?

:美国和法国值得肯定的地方在于,在非政府组织等外部参与者的帮助下,这种合作得以发展和维持。尤其重要的是,这个机制允许这些参与者参与决策制定。这样一来,他们就能够倡导合作,实现跨越利益冲突的水道共享。


次国家层面水文政治:共享流域的冲突、合作与机制建立20187月,牛津大学出版社

本访谈首发于中外对话子网站第三极

翻译:张迎迎

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