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中国新环保法修订的三年博弈

《环境保护法》修订案为各环境执法部门提供了强大的法律支持,有望引领我们迈向更清洁的未来。

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图片来源:绿色和平/匡銦 

在经历了漫长的起草过程后,很多人本已不抱希望的《中华人民共和国环境保护法》修订案最终强势出台。

国务院总理李克强不久前曾表示要向污染宣战。修订案的出台则标志着中国的“治污之战”取得了突破性进展,而且有可能为这场战役奠定基石。4月24日,在经过了数年的修订之后,这部法律终于获得了全国人民代表大会常务委员会的通过,并将从2015年1月1日起开始施行。这部法律为环保部门解决中国当前面临的严峻的环境挑战提供了迫切需要的有力工具。现在,它的价值必须在实践中得到证实。

修订程序启动于2011年。最初,人们对于中国将会切实制订一部强有力的《环境保护法》的前景并不看好。现行《环境保护法》1989年出台,早已过时,根本无力应对当前的局面。虽然迫切需要修订这部法律,但传统势力却似乎再一次占据了上风。环境保护部提出的一份颇为激进的建议稿彻底遭到了否决。

随后,此事由经济利益的两大代表——国家发改委和全国人民代表大会环境与资源保护委员会(下简称“环资委”)接手,由环资委负责新法的起草工作。环资委2012年8月发布了第一份公开征求意见稿,然而从环保角度看,该稿非常令人失望。倘若故事就此结束,那么,对于环境监管而言,无疑将是一场彻底的灾难。

值得庆幸的是,从那一刻起,《环境保护法》的修订过程成为公共讨论直接影响立法的第一例。这部缺乏力度的草案使那些支持加强环境保护的人士广泛联合起来,集体表达他们的愤怒。环保部广泛征求各方意见,并公布了针对草案一审稿的34条反对意见。随后,形势发生了意外逆转,由更关注环境利益的全国人大法律委员会取代环资委负责新法的起草工作。环保部取得的这一重大胜利标志着反对加强立法的一方开始处于下风。2013年年中,法律委员会提出的二审稿虽然在很多方面仍有不足,但却明确地反映出这一趋势。

从2013年年中开始,环保支持者的影响进一步扩大,展开了一场激烈的争论,本应很快获得通过的草案也因此被推迟。虽然立法程序规定,一部法律通常最多经过三次审议,但全国人大常务委员会却不得不在2014年4月破例第四次对这部法律进行审议,这在中国的决策史上是闻所未闻的。历经修改之后,起草小组在新草案中增加了更多强化这部法律的细节内容。

因此,较之三年前启动修订程序之初观察人士的预期,草案的第四稿已经截然不同,纳入了很多规定。如果这些规定能够得到很好的实施,就能真正推动中国的环保事业。另外,修订程序本身也发出了变革的信号,突显出中国立法过程中环境意识的影响在不断增强,影响渠道在不断增多。通过公共领域的争论来向反对方施加压力,是环境利益取得胜利的关键所在。

这是广开言路对中国立法产生影响的一个范例。但是,这究竟只是一个孤立事件,还是会成为未来中国环境治理方案审议的模式,还有待进一步观察。

新法的优势

从新法中的三项规定可以看出这部法律有多严厉。其中,最为严厉的一项措施就是按日计罚。1989年颁布的《环境保护法》规定,环保部门只能对污染企业处以最高额度很低的一次性处罚。所以,对于那些违法企业而言,这样的处罚并不能起到震慑作用。而根据修订后的环保法,环保部门可以按日对污染企业违反环境法律法规的经营行为进行处罚。

由于罚款上不封顶,所以对于那些违法企业而言,环保部门的处罚可以关乎其存亡。若这一规定能够得到落实,将会彻底改变环保部门与污染企业之间的制动关系。

另一个值得注意的特点,就是新法将规划和政策的环境影响评价(EIA)纳入了法律。现行的《环境保护法》只是对项目层面的环境影响评估做出了规定。虽然,中国的环境法规中已经要求对规划和政策开展环境影响评价,但《环境保护法》中未有体现。因此,目前从规划或政策层面开展的少数几个环境影响评价与其说是常规,倒不如说是例外。政策决策往往会给环境带来深远的影响,所以,没有从政策层面对环境影响评价做出系统性的规定,成为中国环境法规方面的一个巨大盲区。如今,新法要求中央和省级政府对他们制定的各项经济和技术政策进行环境影响评价,从而弥补了这一重大的不足。

最后,新法正式确定了公益诉讼的可能性。过去的实践表明,由于缺乏法律基础,通过法庭途径解决环境争议面临诸多困难。如今,修订后的法律为诉讼提供了法律基础。这方面的内容在起草过程中得到了显著加强。最初的草案中仅将诉讼权赋予了一家非政府组织——中华环保联合会,而该组织隶属于环保部,具有显著的政府色彩。

在这一问题上,民间团体的反对再次发挥了作用:草案三审稿提出,所有在民政部注册的社会组织均有权发起诉讼。然而,在中央一级登记的非政府环保组织只有少数几家,而且这些组织多数都具有政府背景。这样一来,多数非政府组织都被关在了门外。随后就这一问题展开的争论,也是草案被迫进入第四轮审议的主要原因之一。最终,获得通过的法律规定,在市级以上民政部门登记的相关社会组织均有权提起诉讼。最后这一版中的规定增强了民间团体在中国环境保护领域的影响力,故有可能会产生巨大的影响。

这三项变化,再加上新法在其他一些方面的改进,让各级环保部门有了可以真正发挥力量的武器。

仍有不足

尽管改革在向着积极的方向发展,但修订后的法律仍然错失了一些机遇,还面临着很多挑战。最重要的就是,新的《环境保护法》在实施方面的问题仍然十分突出。现有的机构设置在这个问题上更是无能为力:地方各级政府仍然从人事和资金方面紧紧地把控着环保部门,有可能会让《环境保护法》的实施举步维艰。而且,地方环保部门究竟能够在多大程度上通过法律赋予他们的有力武器对违法行为实施制裁也不得而知。同时,有关条款是否能从立法层面推动环境影响评价还有待观察。

然而,在民间团体看来,最人感到失望的一点就是,民间团体提起环境诉讼的可能性仍然有限。由于只有在市级以上民政部门登记的组织才能发起诉讼,所以很多都不具备这样的资格。非政府组织环自然之友就批评道,非政府组织登记的门槛很高,因此很多非政府组织是在市级以下民政部门登记,或是以企业形式登记的,这些组织就都被关在了门外。但也有好的一方面,原拟的只有信誉良好的社会组织才有权发起诉讼,并未出现在最终版本;草案表决稿将其改为“无违法记录”。如果没有这一修改,相关部门的在实践中对社会组织信誉好坏的裁量权则会缺少约束。

《环境保护法》虽然并不完美,但却远比之前的预期有力得多,并且很有可能会给中国的环境保护进程带来长期持久的影响。环保部的权力范围若再能如传言那样得到扩大,接管其他部委的环境管理职能,将环境管理权集于一身的话,那么,这部法律将会得到更加有力的执行。

《环境保护法》修订案为环保部门提供了强有力的法律工具,有望引领中国迈向一个更加清洁的未来。现在他们要做的就是利用这些工具、采取重要举措解决二十一世纪中国面临的最大难题。

译者:东峻

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