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环境公益诉讼为何没有出现井喷?

新环保法生效半年来,环境民事公益诉讼没有像期待的那样爆发性增长,法律专家解读背后的原因。

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图片来源:Lu Guang / Greenpeace

本文为中外对话中国法律法规及环境法专题文章之一。点击阅读系列文章:

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新环保法实施近半年,环境民事公益诉讼没有像期待的那样爆发性增长。中国政法大学博士研究生林燕梅同时是佛蒙特法学院副教授,与中国政法大学“污染受害者法律帮助中心”合作多年,从2007年起就关注中国的环境公益诉讼。在她看来,环境公益诉讼制度的成熟,还要再等3年。

 
中外对话:环境民事公益诉讼没有出现大家期待的“井喷”,您怎么看?
 
林燕梅:不可能实现井喷。在2007年到2013年之间,试点法院(编者按:试点法院即中国自2007年起开始设立的环保法庭)只受理了不到60件环境公益诉讼。在有资格诉讼的机构比目前多得多的情况下,尚且这么少,现在只有符合法律规定的少部分环境NGO才可以提起诉讼,所以井喷的可能性不大。

据民政部的初步估算,全国符合公益诉讼资格要求的环境NGO大概有700多家,但这是估算,民政部也没有详细的名录。这700多家,我估计有超过八成是学会、产业协会、研究会等,做工业污染和生态破坏防范的环境NGO非常少。

2007年到2013年间提起过环境公益诉讼的NGO只有4家,其中中华环保联合会的案件占了90%。

为什么没有案子?主要有四个原因:

一是有意愿的NGO身边没有有经验的环境律师。做一个公益诉讼案件,对大多数NGO来说就像第一次吃螃蟹,不知道从何下手;二是不少有资格的NGO,特别是扎根地方的NGO目前还有很多顾虑,认为如果为了作秀,选择好打的案子没有意义。而如果挑硬骨头,又会面临各种压力,也不能实际解决问题,只好采取观望态度;三是不少地方的法院还没有建立环境资源审判庭,对于环境民事公益诉讼这种新的诉讼制度不了解;四是地方政府的态度。司法系统很多时候受到行政系统的干预。地方关心经济增长,如果环境民事公益诉讼对当地每一个企业都较真,GDP增长可能上不去,这是当地政府不乐意见到的。

 2007-2014年间提起的环境公益诉讼,一半以上的被告已经被追诉过刑事责任。这就很说明问题。如果不是已有更大的罪在身,想要通过民事环境诉讼告倒地方政府的纳税大户,非常难。

中外对话:在您看来,中国公益诉讼处于什么样的阶段?

林燕梅:中国的环境民事公益诉讼体系,现在是处在一个有法律框架、但还没有建立起完善运作机制的阶段。

首先,环境民事公益诉讼的法律对于谁有资格提取诉讼的规定已经明确,但是对于要起诉谁,只有原则性的规定。最高院1月份出台的司法解释中也没有对“污染者”这个概念作出界定。

例如在造成土壤和地下水污染的危险废物案件中,产生危险废物的制造企业、运输者、处理方和直接投放废物的企业和个人,谁应该承担责任,承担的是清除污染、短期修复、长期修复还是自然资源损害赔偿责任,都不明确。

另外,是否超标排放污染物的企业就是“污染者”,超标多少次才算损害社会公共利益?是否可以根据“污染者”的违法成本来追诉其赔偿责任?这些问题都没有明确。

大家都看好的泰州1.6亿赔偿案,是很难复制的特例。它的原告泰州环保联合会有官方背景,似乎专为该案件而成立;江苏省最高法院院长亲自担当主审法官;而涉案企业有很多,他们选择性地诉讼了6个。自然之友追加另外3个被告,就被否决了。而且判的1.6亿赔偿的60%支付至泰州市环保公益金专用账户,这笔款项如何使用也是一个大问题。

环境诉讼,要配合许多环境行政管理和司法制度改革来做,慢慢才能变成完善的机制。这个过程,可能需要3年。3年以后,环境民事公益诉讼诉讼的案件会大量增加,NGO、律师和法院的能力会有提高,环境民事公益诉讼经过3年的磨合会成熟起来。

中外对话:环境民事公益诉讼的发展方向是什么?

林燕梅:最起码是先让人能够信任,像信息公开制度的落实那样。现在中国的信息公开制度,就形成了一个信用体系。云南也有一些案例,不少信息不申请就不公开,或者申请也不给。但是一旦申请行政复议,他们就会公开,或者最少会给一个回复。

这是因为从信息持有机构到民间,大家都默认信息公开是必须的,不公开不合理。但是,公益诉讼还没有形成这样的机制,现在亟需培养起对环境公益诉讼的信任。现在环境案件有的立不了案,有的立了案却不能顺利进入诉讼程序,或者败诉居多,这样大家就不会有多大兴趣了。

中外对话:环保法的理念来自美国,中国和美国的公益诉讼有何不同?

林燕梅:美国公益诉讼分两类——据新环保法在中国同样可以提起民事公益诉讼——一类是环境公民执法诉讼(Citizen Enforcement Suit)的案件,主要针对的是违反排污许可证或没有排污许可证排污的“污染者”提起的诉讼,也称为预防性诉讼。一年也就100来个。加上政府决策处罚的案例——政府处罚的,就不能提起诉讼了,一共也才三四百个。不过比起中国,他们的公民诉讼成本低,程序简单,证据简单,救济方式非常明确,而且有还有提前告知的前置程序,相当于执法申请。

另一种,是美国联邦环保总署或自然资源的政府托管部门——如联邦政府的内务部和各州政府——针对生态破坏或环境污染提起的民事诉讼,要求责任主体进行清理、修复和自然资源损害赔偿的责任。

与中国不同,美国的自然资源的产权非常清晰。山林和河流,要么是公有的(联邦政府或州政府所有),要么就是私有的,区域内的所有东西都是如此,所以在美国资源所有人有权提起诉讼。而在中国不同了,即便是在同一个自然保护区里,林木和河流分属不同的部门管理,地下水和地下的矿产又是其他部门管理。即使环境NGO提起了修复型的环境民事公益诉讼,怎么进行诉讼,怎么执行,目前还不明确。 

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